Departamento de Derecho Político (UNED)

 

Derecho Constitucional IV
 
 
S.T.C. 150/1990, de  4 de octubre
(Caso "Recargo del 3% en I.R.P.F.")

El Pleno del Tribunal Constitucional compuesto por don Francisco Tomás y Valiente, Presidente don Francisco Rubio Llorente, don Fernando García-Mon y 
González Regueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Miguel Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer, don Jesús Leguina Villa, don Luis López 
Guerra, don José Luis de los Mozos y de los Mozos, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra y don José Gabaldón López, Magistrados, ha 
pronunciado

EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 243/85 y 257/85, promovido el primero de ellos por 54 Diputados, representados por el Comisionado 
con José María Ruiz Gallardón, y el segundo por el Defensor del Pueblo, contra la Ley de la Asamblea de la Comunidad Autónoma de Madrid 15/1984, de 19 de 
diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid. Han comparecido el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. representado por el Abogado don 
Jesualdo Domínguez-Alcahud Monge, el Gobierno de la Nación, representado por el Abogado del Estado y la Asamblea de Madrid, representada por su Presidente. Ha 
sido Ponente el Magistrado don Jesús Leguina Villa, quien expresa el parecer del Tribunal.

ANTECEDENTES

 
1. Por escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 26 de marzo de 1985, don  José María Ruiz Gallardón, comisionado por 54 Diputados, interpuso recurso de 
inconstitucionalidad contra la Ley de la Asamblea de Madrid 15/1984, de 19 de diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid, sobre la base de las 
alegaciones que a continuación se resumen. a) En primer lugar, según los recurrentes, la Ley impugnada vulnera el bloque de la constitucionalidad regulador de los recursos de las Comunidades Autónomas. 
Dicho bloque es el integrado por el art. 157 de la Constitución, el Título V del Estatuto de Autonomía de Madrid (E.A.M.) y la Ley Orgánica de Financiación de 
las Comunidades Autónomas (L.O.F.C.A.). La Ley 15/1984 viola el principio de la jerarquía normativa, al no respetar lo dispuesto en el art. 53.2 del E.A.M., que 
establece que la Hacienda de la Comunidad de Madrid se constituye con los recargos que dicha Comunidad establece sobre impuestos estatales, «en los 
términos que establezca la Ley reguladora de los mismos». Esta redacción obedece al hecho de que en las fechas en que se aprobó el E.A M. se estaba elaborando un 
proyecto de Ley reguladora de los recargos sobre Impuestos del Estado en favor de las Comunidades Autónomas, que no ha sido promulgada. Mientras una Ley 
semejante no se promulgue, la Comunidad de Madrid no puede establecer un recargo de esa clase, por impedirlo el art. 53.2 del E.A.M., el art. 157.3 de la 
Constitución y el principio de igualdad (arts. 9.2 y 149.1.1.ª de la Constitución). El ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades 
Autónomas en punto a los recargos sobre impuestos estatales requiere una previa Ley estatal armonizadora. Esta Ley necesaria no es la L.O.F.C.A., que no ha 
resuelto aspectos esenciales de aquella competencia financiera, tales como la obligación de declaración, el sistema de gestión, el devengo, el sistema 
sancionador, etc. La reserva de Ley Orgánica derivada del art. 157.3 de la Constitución afecta a varios de estos aspectos, y el interés público en la 
determinación de la presión fiscal exige la promulgación de normas estatales armonizadoras ex art. 150.3 de la Constitución. No puede aducirse en contrario 
la doctrina del Tribunal Constitucional relativa a que la inactividad legislativa del Estado no debe impedir el ejercicio de competencias autonómicas, 
pues es una doctrina elaborada para aquellos casos en que al Estado corresponde dictar una legislación básica, no una normativa armonizadora que garantice, con 
carácter previo, el respeto al principio de igualdad, al de solidaridad, al de coordinación con la Hacienda General y a los arts. 31.1 y 139.1 de la 
Constitución. Este argumento se refuerza por el hecho de que la competencia financiera autonómica para establecer recargos sobre Impuestos estatales es una 
competencia instrumental, no material, que no constituye un fin en sí misma, sino un medio de nutrir la hacienda autonómica, y que, además, no es 
imprescindible ejercer para hacer efectivo el principio de autonomía, por lo que la suspensión real de aquella competencia hasta que el Estado dicte la necesaria 
legislación, orgánica y armonizadora, no supone un vaciamiento de competencias  de las Comunidades Autónomas.b) La Ley 15/1984 vulnera lo dispuesto en el art. 157.2 de la Constitución, al 
gravar bienes situados fuera del territorio de la Comunidad Autónoma. La Ley 44/1978, de 8 de septiembre, que regula el Impuesto sobre la Renta de las 
Personas Físicas, dispone en su art. 3.2 c) que constituye hecho imponible de este impuesto, en cuanto que componen la renta del sujeto pasivo, los 
rendimientos derivados de cualquier elemento patrimonial y el art. 16.1 de la citada Ley establece que se comprenderán como rendimientos procedentes de la 
propiedad o posesión de inmuebles rústicos y urbanos determinadas cantidades resultantes de aplicar un tanto por ciento allí especificado al valor por el que 
tales bienes se hallan computados o deberían computarse a los efectos del Impuesto sobre el Patrimonio Neto. Es decir, se considera como renta algo que no 
constituya adquisición o ganancia de ninguna clase, siendo en realidad la mera propiedad sobre bienes inmuebles lo que constituye el hecho imponible. El 
Impuesto sobre la Renta es, en este aspecto, un impuesto sobre bienes. Ahora bien, el art. 15 de la Ley 44/1978 obliga al contribuyente a integrar, a efectos 
de dicho impuesto, los rendimientos de todos los bienes inmuebles que posea en cualquier lugar de España. Cuando el art. 7.2 de la Ley autonómica ahora 
impugnada determina que considera «cuota líquida del ejercicio la resultante de aplicar a la base imponible la tarifa del impuesto y una vez practicadas todas 
las deducciones que procedan, a excepción de las cantidades correspondientes a rentenciones y pagos fraccionados», no establece exclusión alguna de la citada 
base imponible y, por tanto, esta disponiendo que los bienes inmuebles a que se refiere el art. 16.1 de la Ley 44/1978 quedan gravados por el recargo autonómico, sea cual sea su localización, con lo que se infringe la prohibición establecida 
en el art. 157.2 de la Constitución. A ello no puede oponerse que el art. 12.1 de la L.O.F.C.A. prevé expresamente que las Comunidades Autónomas pueden 
establecer recargos sobre los impuestos estatales que graven la renta o el patrimonio de las personas físicas con domicilio fiscal en su territorio, pues 
este precepto admite la interpretación que ahora se sostiene o, de lo contrario, sería inconstitucional, por infracción del art. 157.2 de la Constitución. c) La finalidad de la Ley autonómica 15/1984 no coincide con la finalidad prevista para los recargos autonómicos por la L.O.F.C.A. En el marco de esta, la 
finalidad de los recargos, tal y como la define el Consejo de Estado en dictamen de 24 de marzo de 1983, es la de asegurar niveles de prestación o servicios no 
garantizados por el Estado, que cada Comunidad Autónoma puede acordar en el marco de sus competencias. En cambio, la función del recargo establecido en la 
Ley 15/1984 de la Comunidad de Madrid es constituir un Fondo de Solidaridad Municipal, a repartir en un 40 por 100 como transferencias corrientes a los 
Ayuntamientos y en un 60 por 100 con destino a inversiones de ámbito local o comarcal, con el que se pretende además sustituir exacciones tributarias locales 
por financiación de los Ayuntamientos a través de las Comunidad Autónoma, como pretendida racionalización del sistema tributario local. Estas finalidades 
vulneran, aparte del principio de autonomía local, del que se tratará más adelante, la finalidad legal y constitucionalmente prevista para las Haciendas 
Autonómicas. En primer lugar, la Ley recurrida pretende corregir las diferencias,,espaciales y personales de renta y bienestar social a fin de hacer efectivo el 
principio de justicia tributaria en el ámbito de la Comunidad. Prima facie, esta loable finalidad responde a principios constitucionales recogidos en los arts. 
14, 31.1 y 189.1 de la Constitución que, como tales, vinculan a todos los poderes públicos, pero el art. 138 hace una expresa cita del Estado como garante 
de la realización efectiva del principio de solidaridad y el art. 139 deja claro que la preocupación constitucional por la igualdad no está planteada a nivel 
local o infracomunitario, sino nacional. Además, el art. 148 de la Constitución no atribuye a las Comunidades Autónomas ninguna competencia que aún 
genéricamente pudiera referirse al principio de igualdad o el de justicia tributaria, mientras que el art. 149.1.1.ª atribuye al Estado en exclusiva la 
regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes 
constitucionales. Tampoco el Estatuto de Autonomía de Madrid contiene atribución a la Comunidad Autónoma de competencia en ninguna clase relativa a los 
principios de igualdad y justicia tributaria, sin que la proclamación general en su art. 1 constituya ninguna atribución de competencia. Respecto de la 
sustitución de financiación local por financiación autonómica, aunque las Comunidades Autónomas pueden acometer esta tarea, de acuerdo con el art. 6.3 de 
la L.O.F.C.A., esta Ley no prevé que los recargos autonómicos sean destinados a este fin. Y en lo tocante a la financiación de inversiones de carácter local o 
comarcal, no es posible descubrir tampoco una posible atribución de competencias a la Comunidad de Madrid para intervenir en la financiación local.	d) El recargo autonómico establecido por la Ley 15/1984 conduce a una 
minoración de los ingresos del Estado en el impuesto estatal sobre el que recae. El art. 19.1 a) de la Ley reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas 
Físicas establece que, para la determinación de los rendimientos netos. se deducirán los tributos y recargos no estatales Aunque el Consejo de Estado 
emitió dictamen urgente, el 3 de diciembre de 1984, en el que concluía que el recargo autonómico establecido por la Ley 15/1984 no era gasto deducible del 
Impuesto sobre la Renta, los recurrentes sostienen lo contrario, pues el art. 12. 1 de la L.O.F.C.A. no ha derogado, en su opinión, ningún precepto de la Ley del 
Impuesto sobre la Renta. e) El Fondo de Solidaridad Municipal constituido en la Ley impugnada viola el principio de autonomía municipal, al establecer criterios aleatorios, no 
objetivos y discrecionales para la participación municipal en los tributos de la Comunidad Autónoma. Cuando el art. 142 de la Constitución establece que las 
Haciendas municipales se nutrirán con sus propios tributos y con la participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas, está estatuyendo 
un principio de autonomía local que exige la perfecta disponibilidad de los  recursos por parte del Ayuntamiento, para dedicarlos a los fines que decida y el 
establecimiento de unos criterios de participación en los impuestos estatales y autonómicos que no sean discrecionales. Conforme al art. 3.2 de la Ley impugnada, el 60 por 100 de los recursos del Fondo de Solidaridad Municipal se dedicará a 
inversiones de carácter local o comarcal, inversiones que la Comunidad ha de seleccionar discrecionalmente, según los arts. 4 b) y 5 de la Ley. Con ello se 
infringe la autonomía municipal en el doble sentido expuesto. Por otra parte, la Disposición adicional primera incurre en la misma violación constitucional, pues 
no establece un criterio verdaderamente objetivo para el reparto de aquel 60 por 100 de los recursos del Fondo, señalado en el art. 3.2, ya que dispone que los 
Ayuntamientos en que concurran las circunstancias mencionadas en la propia Disposición adicional «podrán» recibir, no que «recibirán», las cantidades 
correspondientes a la aplicación de los criterios señalados en la propia Disposición adicional, aparte de la lamentable redacción de ésta, que no permite 
conocer a qué «cuota líquida media» se refiere. f) La creación del Fondo de Solidaridad Municipal por la Ley autonómica 15/1984 es contraria a los principios de autonomía municipal recogidos en los arts. 140 
y 142 de la Constitución al introducir indebidamente factores de incertidumbre e indeterminación en los criterios de participación de los municipios en los 
tributos estatales y al producir, en algún caso, minoración de esa participación. En efecto, una parte importante del llamado Fondo Nacional de Cooperación 
Municipal, regulado, para el ejercicio fiscal de 1985, por el art. 70 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado, se distribuye 
en función del «esfuerzo fiscal medio de cada municipio», entendido como «la recaudación líquida por habitante obtenida por los conceptos tributarios 
incluidos en los Capítulos Primero y Segundo y por las tasas por prestación de servicios de recogida de basuras y alcantarillado...». La Disposición adicional 
primera de la Ley autonómica dispone que, en algunos casos, las tasas de recogida de basuras y alcantarillado desaparecerán, sustituidas por transferencias del Fondo de Solidaridad, pero no se ha determinado si, en tales 
casos, la recaudación obtenida por los municipios en que desaparezcan va a pasar a integrar el cálculo del «esfuerzo fiscal medio». Si así no fuera, la Ley 
autonómica estaría produciendo una minoración en la participación de esos municipios madrileños en los impuestos estatales. Pero, en caso contrario, es 
decir, si la recaudación que se obtenga en cada municipio por el recargo autonómico pasa a computarse a efectos del cálculo del esfuerzo fiscal medio, la 
Ley impugnada incidiría en un ámbito de competencia estatal, que le está vedado, y vulneraría el principio de autonomía municipal, al incrementar indebidamente 
la participación de los municipios madrileños en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal, en detrimento de los municipios de otras Comunidades 
Autónomas. g) La Comunidad Autónoma de Madrid carece de competencias en materia de régimen local y actuación económica para perseguir los fines que se propone la Ley 
15/1984 de su Asamblea Legislativa. La Comunidad de Madrid no ha asumido en materia de régimen local, más que las competencias a que se refiere el art. 148.
1.2.ª de la Constitución y el art. 27.1 del E.A.M., de desarrollo de las funciones que corresponde a la Administración del Estado sobre las Corporaciones 
Locales y cuya transferencia autorice la legislación de régimen local. En materia de actuación económica, el art. 148.1.13 de la Constitución permite 
atribuir a esta Comunidad Autónoma competencias para ejercitar facultades de fomento, no de inversión directa. En el marco de estas competencias, no puede la 
Comunidad de Madrid, como pretende la Ley impugnada suplementar los ingresos de los municipios, inducir modificaciones en los sistemas tributarios locales y 
financiar el equipamiento y las obras de infraestructura de los Ayuntamientos. h) La Ley 15/1984, al establecer un recargo sobre el Impuesto sobre la Renta de 
las Personas Físicas viola el principio de igualdad y el de justicia Tributaria. Con dicha Ley se establecen desigualdades entre los españoles por el hecho de su 
residencia. Es cierto que la uniformidad tributaria no es una exigencia constitucional, pero la desigualdad que establece la Ley impugnada carece de 
toda justificación objetiva y razonable, máxime cuando el nivel de prestación de servicios públicos transferidos en Madrid, a cuya mejora debe destinarse todo 
incremento de la financiación autonómica, es superior al nivel general de España o de otras Comunidades Autónomas, en las que dichos incrementos si podrían estar 
justificados. Además, el Consejo de Estado, en su dictamen de 24 de marzo de 1983, indicaba que la absoluta libertad de las Comunidades Autónomas en materia 
de recargos «puede conducir a vulneraciones singulares del principio de igualdad contributiva definido en la Constitución en los arts. 31 y 139». Por eso 
proponía el Consejo de Estado, o bien establecer un tipo máximo de los recargos por Ley estatal, o bien poner en relación proporcional, en la memoria financiera 
de cada proyecto de recargo, el incremento de la fiscalidad con los fines que se persiguen (mayores servicios o mejores niveles de prestación) para objetivizar 
la existencia de,una justificación razonable. Además, en esta materia, la Constitución está exigiendo que no se produzcan inicitativas inconexas de las 
distintas Comunidades Autónomas, sino que se establezca por el Estado una coordinación, regulación básica o armonización garantizadora de la igualdad 
contributiva. Incluso si resulta aventurado, después de la STC 76/1983,propugnar la necesidad de una Ley armonizadora, si son rotundas las exigencias 
de coordinación y reserva al Estado de la legislación básica en materia de igualdad. En definitiva, la Ley recurrida se opone a lo dispuesto en los arts. 
14, 31.1, 138, 139.1 y 149.1.1.ª y 13 de la Constitución. i) La Disposición final segunda de la Ley 15/1984, al disponer la entrada en vigor inmediata de la misma, está declarando exigible el recargo que establece 
su art. 8 en la primera declaración del impuesto posterior a la promulgación, es decir, la que se refiere al ejercicio de 1984. Esta Disposición vulnera el 
principio de irretroactividad de las disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales establecido en el art. 9.3 de la Constitución. En consecuencia de todo lo anterior, los Diputados recurrentes solicitan que se 
declare: a) contrarios al principo de jerarquía normativa establecido en el art. 9.3 de la Constitucion, y por ello nulos, el primer párrafo del apartado II y el 
tercero del apartado III de la Exposición de Motivos de la Ley 15/1984 de la Comunidad de Madrid, los arts. 2 a), 3, 4, 7 y 8 y las Disposiciones adicionales 
cuarta y quinta de dicha Ley; b) contrarios al art. 157.2 de la Constitución y nulos los mismos apartados y preceptos: c) contrarios al art. 157.2 de la 
Constitución y a la L.O.F.A y nulos los párrafos segundo y cuarto del apartado I de la Exposición de Motivos, los arts. 2, 3 y 4 de las Disposiciones adicionales 
primera y quinta; d) contrarias al art. 157 de la Constitucion y al art. 12 de la L.O.F.C.A. y nulos los apartados y preceptos mencionados en el epígrafe a) de 
esta súplica; e) contrarios a los arts. 140 y 142 de la Constitución y nulos los apartados segundo y cuarto el Capitulo Primero (sic) y los párrafos segundo y 
cuarto (sic) del apartado II de la Exposición de Motivos, los arts. 2, 3, 4 y 5 y la Disposición adicional primera; f) contrarios a los arts. 9.3, 140 y 142 de 
la Constitución y nulos los apartados y preceptos últimamente citados; g) contrarios a los arts. 148.1.2.ª y 13 y 148.2 de la Constitución y el Título II 
del E.A.M. y nulos el Capítulo Primero y párrafos primero y segundo del Capitulo Segundo de la Exposición de Motivos, los arts. I, 2, 3, 4, 5 y 6 y las 
Disposiciones adicionales primera, segunda y quinta; h) contarios a los arts. 14, 31.1, 138, 139.1, 149.1.1.a y 13 y 150.3 de la Constitución y nulos los 
apartados y preceptos mencionados en el epígrafe a) de esta súplica; i) contraria al art. 9.3 de la Constitución y nula la Disposición final segunda de la Ley 
recurrida.
2. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 27 de marzo de 1985, el Defensor del Pueblo interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de 
la Comunidad de Madrid 15/1984, de 19 de diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid, sobre la base de las alegaciones que a continuación se 
resumen: a) La cuestión que suscita el Defensor del Pueblo, a instancia, según afirma, de varios miles de ciudadanos, es si la regulación del recargo del Impuesto 
sobre la Renta de las Personas Físicas incluida en el Título II y Disposición adicional cuarta de la Ley recurrida vulnera los principios constitucionales de 
seguridad jurídica y de no confiscación. b) En cuanto al principio de seguridad jurídica se alega que se opone a la arbitrariedad y su esencia estriba en exigir el establecimiento de unas normas 
claras, ciertas e inequívocas, y que adquiere gran relevancia en materia tributaria. La seguridad jurídica es condición inmanente del bien común y tiene 
su fundamento en la tensión ideal/real de la justicia. En este principio se engloba también el de no discriminación tributaria recogido en el art. 7 de la 
Ley General Tributaria. De la idea del estado de derecho deriva, según el Tribunal Constitucional alemán, que la norma que establece un tributo fije el 
objeto, el fin y la medida de la obligación tributaria correspondiente, de forma determinada o determinable, de forma que la deuda tributaria resulte fácilmente 
calculable por parte del sujeto pasivo. La Ley 15/1984 en su Disposición adicional cuarta dispone que «la gestión, liquidación, recaudación, inspección y 
revisión de las actas relativas al recargo se realizarán en la forma que legalmente se determine y de acuerdo con las fórmulas de colaboración con la 
Administración tributaria del Estado que la instrumenten al amparo de lo establecido en el art. 19 de la L.O.F.C.A.». Sin embargo, el Ministerio de 
Economía y Hacienda entiende que la gestión, liquidación e inspección le compete, como se deduce de la Orden de 8 de febrero de 1985, en virtud de la cual se 
incluye en los modelos de declaración del Impuesto sobre la Renta una casilla para que el sujeto pasivo cuantifique el importe del recargo autonómico. Pero, 
de acuerdo con los arts. 157 de la Constitución y 4 y 12 de la L.O.F.C.A., el recargo no es un tributo propio de la Comunidad Autónoma y sólo puede ésta 
establecerlo, modificarlo o suprimirlo, pero no alterar la relación juridico tributaria sobre la que incide, por tratarse de una relación de naturaleza estatal. Por eso, conforme al art. 19.3 de la L.O.F.C.A., la gestión, 
recaudación, inspección, liquidación y revisión de los recargos sobre impuestos estatales corresponde a la Administración tributaria del Estado, sin perjuicio 
de que pueda delegarse en la Comunidad Autónoma y de la colaboración que pueda establecerse. De ahí que la Disposición adicional cuarta de la Ley impugnada 
suscite inseguridad jurídica, en relación con la citada Orden ministerial de 8 de febrero de 1985 y con el art. 19 de la L.O.F.C.A., pues el sujeto pasivo no 
puede saber con claridad cual es la Administración que puede exigir la recaudación del impuesto, punto éste importante a la hora de determinar ante 
quién presentar las reclamaciones en defensa de los derechos que los sujetos pasivos consideran afectados.También quiebra el principio de seguridad jurídica por la existencia de 
problemas importantes a la hora de determinar la deuda tributaria, que no están resueltos por la Ley 15/1984 de la Asamblea de Madrid. Así, si la declaración 
realizada por el sujeto pasivo fuese negativa a devolver, no está resuelta la compensación con el recargo autonómico, que al aplicarse sobre la cuota líquida 
siempre será positivo. El sujeto pasivo afectado no sabe si, cuando haga la declaración de la renta y en el supuesto de que resulte negativa, podrá 
compensar con el importe del recargo autonómico o, por el contrario. deberá abonarlo aunque las cantidades a devolver sean superiores al importe del recargo. Se plantea también el problema de si la Administración del Estado pueda 
compensar dos deudas (la estatal y la autonómica) que pertenecen a dos sujetos activos distintos. Existe otra laguna normativa más, cual es la no determinación 
de si, por aplicación del recargo autonómico, se pueden superar o no los limites máximos del 46 por 100 de la base imponible del Impuesto sobre la Renta para la 
cuota íntegra de este Impuesto, y del 70 por 100 conjuntamente con la cuota correspondiente al Impuesto sobre el Patrimonio Neto, establecido por la Ley 
44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1984. Esta laguna (resuelta en cambio en la Ley estatal 24/1983, de 21 de diciembre, de Medidas Urgentes de 
Saneamiento y Regulación de las Haciendas Locales para los recargos municipales allí establecidos) quiebra el principio de seguridad jurídica. Por otra parte, la Ley autonómica 15/1984 entró en vigor tres días antes de la finalización del período impositivo, circunstancia ésta que infringe el 
principio de seguridad jurídica, pues es contrario al mismo que el sujeto pasivo no sepa cuál es el recargo que grabará los rendimientos obtenidos durante el 
período impositivo. c) La Ley impugnada puede infringir el principio de no confiscación proclamado en el art. 31 de la Constitución. Por tal principio entiende la doctrina la 
garantía de que las contribuciones públicas absorban por vía impositiva tan sólo una parte de la propiedad y de la renta, entendiéndose que, fijado un límite, su 
transgresión quebraría este principio. Es obvio que la fijación de la frontera entre el impuesto justo y el impuesto confiscatorio es fruto de una decisión del 
legislador. El art. 27 de la Ley 44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1984 establece los citados límites máximos del 46 por 100 de la Base 
imponible para la cuota integra del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del 70 por 100, conjuntamente con la cuota del Impuesto sobre el 
Patrimonio Neto. Si el recargo previsto en la Ley 15/1984 recurrida implica superar estos límites, puede producirse el efecto confiscatorio señalado. En consecuencia se solicita que se declare la nulidad del Título II y 
Disposición adicional cuarta de la Ley de la Asamblea de Madrid 15/1984. 
 
3. Por providencia de 10 de abril de 1985, las Secciones Segunda y Tercera de este Tribunal acordaron la admisión de los recursos de inconstitucionalidad núm. 
243185 y 257185, respectivamente, dándose los traslados prevenidos en el art. 34 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Han comparecido en tiempo y forma el Abogado don Jesualdo Domínguez-Alcahud 
Monge, en representación del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, el Abogado del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, y el Presidente 
de la Asamblea de Madrid, en representación de la misma. El representante del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid solicitó la 
acumulación de los recursos núms. 243/85 y 257/85, señalando además, mediante otrosí, la existencia de defectos de postulación tanto en el escrito de 
interposición del señor Ruiz Gallardón como en el del Defensor del Pueblo. El Abogado del Estado y el Presidente de la Asamblea de Madrid solicitaron también 
la acumulación de ambos procesos, dado traslado de los escritos de estas partes a los promoventes de los recursos, el Defensor del Pueblo manifestó que estaría 
a lo que dispusiera el tribunal en cuanto a la acumulación. Por su parte, el señor Ruiz Gallardón solicitó que se acordara la acumulación instada y se desestimara la concurrencia de defecto de postulación en el recurso por él presentado o se le otorgase, en caso contrario, plazo de subsanación.
Por Auto de 23 de mayo de 1985, el Pleno de este Tribunal acordó acumular el recurso de inconstitucionalidad núm. 257/85 al registrado con el núm. 243/85, 
concediendo nuevo plazo al Abogado del Estado, al Abogado del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid y al Presidente de la Asamblea de Madrid para 
que pudieran presentar alegaciones.
 
4. El Presidente de la Asamblea de Madrid presentó su escrito de alegaciones el día 12 de junio de 1985, oponiéndose a los recursos formulados sobre la base de 
los argumentos que a continuación se resumen: a) Una interpretación armónica de los arts. 31.3, 133. 156.1, 157 y 150.3 de la Constitución lleva a la conclusión de que las Comunidades Autónomas tienen en 
materia tributaria una potestad originaria de segundo grado, y debe decirse de segundo grado porque el Estado puede elaborar una normativa coordinadora y 
armonizadora, de extraordinaria importancia, pero que no puede configurarse, como hacen los recurrentes, como facultad habilitante. En todo caso, este 
planteamiento cede ante la promulgación de la L.O.F.C.A., conforme a la que deben ejercerse las potestades tributarias de las Comunidades Autónomas. En 
concreto, la potestad de éstas para establecer recargos es un derecho consagrado en el art. 157.1 a) de la Constitución, desarrollado en el art. 12 de la L.O.F.C.
A., acogido en todos los Estatutos de Autonomía y ejercitado ya por el País Vasco (Ley 23/1983, de 27 de octubre), con aquietamiento político y 
constitucional. Pretender supeditar esta facultad autonómica a la aprobación previa por el Estado de una ley armonizadora supone desconocer la esencia 
jurídica del art. 150.3 de la Constitución. Tampoco se deduce esa consecuencia, en lo que atañe en particular a la Comunidad de Madrid, de la expresión «en los 
términos que establezca la Ley reguladora de los mismos», que contiene el art. 53.2 del E.A.M., ya que tal expresión no significa, conforme a los antecedentes 
legislativos, que hubiera de esperarse a la aprobación de una Ley estatal sobre los recargos en impuestos del Estado, sino que debe interpretarse a la luz de 
los arts. 51 y 59 del E.A.M., en el sentido de que los recargos autonómicosdeben regularse necesariamente por Ley de la Asamblea de Madrid y de acuerdo con 
lo establecido en el art. 12 de la L.O.F.C.A. b) La Ley 15/1984 de la Comunidad de Madrid no grava bienes situados fuera del territorio de la Comunidad, contra lo dispuesto en el art. 157.2 de la 
Constitución, porque el Impuesto sobre la Renta no grava bienes, sino que es un impuesto directo y personal que recae sobre la renta, que es una categoría 
jurídico-económica que representa directamente la capacidad contributiva delsujeto pasivo. El principio de eficacia territorial en el ámbito que nos ocupa 
impide que la legislación autonómica defina como sujetos pasivos de la imposición personal a personas físicas no residentes en la correspondiente 
Comunidad Autónoma. Pero las rentas no son bien, sino que son los bienes los que producen la renta. c) Contra lo que afirman los Diputados recurrentes los recargos autonómicos 
autorizados por la L.O.F.C.A. no tienen carácter finalista. Por consiguiente, sus fondos pueden adscribirse a cualquiera de los fines que se corresponden con 
competencias autonómicas, a través de los oportunos mecanismos legales. Por otra parte, el desarrollo del principio de solidaridad no es competencia exclusiva 
del Estado, sino que corresponde también a las Comunidades Autónomas y a las Provincias, en el ámbito de sus respectivas competencias. Por tanto, el destino 
previsto para los fondos recaudados por el recargo establecido en la Ley 15/1984 es adecuado a la normativa constitucional y a la legislación que la desarrolla.	d) La Ley 15/1984 no puede suponer una minoración de los ingresos del Estado en 
el Impuesto sobre la Renta, pues, como se señala en el Dictamen del Consejo de Estado núm. 47.141, de 3 de diciembre de 1984, el recargo que establece aquella 
ley no es deducible del Impuesto estatal, al haber derogado parcialmente el art. 12 de la L.O.F.C.A. Lo dispuesto en el art. 19.1 a) de la Ley 44/1978, del 
Impuesto sobre la Renta, que prevé la deducción de los tributos s recargos no estatales. Incluso este último precepto legal quedó derogado por los arts. 156.1 
y 157.1 a) de la Constitución de los que se deduce el criterio mantenido por el art. 12 de la L.O.F.C.A. De hecho, la Ley 44/1978, que es anterior a la 
Constitución, no pudo prever la existencia de recargos autonómicos, inexistentes en aquella fecha. Interpretar en sus términos literales el art. 19.1 a) de 
aquella Ley entraría en manifiesta contradicción con el art. 157 de la Constitución. e) La creación del Fondo de Solidaridad Municipal estatuido por la Ley 
Autonómica 15/1984 no viola el principio de autonomía municipal. El art. 142 de la Constitución prevé que las Haciendas Locales se nutrirán, en parte, de la 
participación en los tributos de las Comunidades Autónomas. El art. 2 de la L.O.F.C.A. obliga a estas a vetar por su propio equilibrio territorial y por la 
realización interna del principio de solidaridad. Además, la Comunidad de Madrid, por su carácter uniprovincial, ha asumido las competencias que corresponden a 
las provincias, siendo fines propios y específicos de éstas, según el art. 31.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, garantizar los 
principios de solidaridad y equilibrio intermunicipales y, en particular, asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio 
provincial de los servicios de competencia municipal. Conforme a estos fines y competencias de la Comunidad de Madrid, la Ley 15/1984 establece unas 
subvenciones de carácter nivelador que sólo desde planteamientos políticos y no de ortodoxia legislativa pueden considerarse distribuidas por la Ley con 
criterios aleatorios, no objetivos y discrecionales. f) Por otra parte, frente a lo que se alega de contrario, mal pueden entrar en contradicción las Disposiciones adicionales primera y quinta de la Ley 
Autonómica con el art. 70 de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985. Este último precepto, al fijar los criterios de 
participación de los municipios en el Fondo Nacional de Cooperación Municipal establece como criterio de ponderación el esfuerzo fiscal medio de cada 
municipio en el ejercicio inmediatamente anterior. La Ley impugnada se refiere a los Ayuntamientos que hubieran reducido sus ingresos para 1985 por supresión o 
modificación de tasas y otros tributos locales (Disposición adicional primera), y se limita a considerar el recargo como incremento del esfuerzo fiscal 
municipal para cada uno de los municipios de la Comunidad de Madrid, «a los efectos de la presente Ley», dejando abierto el tratamiento del «esfuerzo fiscal 
medio de cada municipio» a la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Por ello, ni es contraria a los principios de autonomía municipal, ni introduce factores 
de incertidumbre e indeterminación en los criterios de participación de los municipios en los tributos estatales, ni produce, en ningún caso, minoración de 
esa participación, ni altera los criterios de reparto del Fondo Nacional de Cooperación Municipal para 1985. g) Mantener la incompetencia de la Comunidad de Madrid para las actuaciones 
previstas en la Ley 15/1984 es desconocer, por un lado, el carácter uniprovincial de la Comunidad, que ha asumido las competencias de la provincia, 
y, por otro, las competencias asumidas en numerosos ámbitos sectoriales a las que se refieren los apartados 3.º, 4.º, 5.º, 7.º, 8.º, 13.º, 17.º, 19.º, 20.º y 21.º del art. 148.1 de la Constitución.	h) La Ley 15/1984 no infringe el principio constitucional de igualdad, pues,
dado el limitado alcance de eficacia territorial de la legislación autonómica, no cabe pretender hacer valoraciones comparativas entre los afectados por 
aquella Ley y el resto de los españoles. La posibilidad de que las Comunidades Autónomas establezcan recargos sobre impuestos del Estado deriva de la propia 
Constitución, y la de Madrid ha utilizado esta facultad respetando la igualdad entre todos los sujetos pasivos del recargo. Este es, además, un tributo justo, 
porque su cuantía (el 3 por 100) no es distorsionante y porque la aplicación de los fondos recaudados es una plasmación del principio de solidaridad. Tampoco el 
principio de igualdad entre todos los españoles en cualquier parte del territorio nacional, que proclama el art. 139 de la Constitución, puede ser 
entendido como una monolítica uniformidad del ordenamiento, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. i) Tampoco afecta la Ley 15/1984 al principio de irretroactividad establecido en el art. 9.3 de la Constitución, por haber previsto la Disposición final 
segunda de aquélla que el primer devengo del recargo corresponde a la declaración del ejercicio fiscal de 1984, pues el límite de la retroactividad in peius de las leyes no es general, sino aplicable a las leyes ex post facto sancionadoras o restrictivas de derechos individuales, concepto este último que 
no puede confundirse con el de ius quaesitun. Y no se diga que la aplicación de la Ley recurrida a rentas obtenidas en el ejercicio de 1984 impidió su consideración a efectos de utilización de los mecanismos legales para acceder a 
bonificaciones, deducciones, desgravaciones o cualesquiera efectos favorables de la norma tributaria, porque el recargo autonómico recae sobre la cuota líquida y 
no sobre la cuota íntegra, y es sólo en ésta en la que pudieron entrar en juego las previsiones de posibles disminuciones fiscales.	j) La Ley 15/1984 no infringe el principio de seguridad jurídica, frente a lo 
que alega el Defensor del Pueblo. Es errónea la afirmación de éste de que la Comunidad de Madrid considera el recargo como un tributo propio, por lo que le 
corresponde su recaudación, gestión, liquidación e inspección. La Disposición adicional cuarta de la Ley no implica más que una remisión a la normativa 
constitucional y a la L.O.F.C.A. No atenta contra la naturaleza jurídica del recargo, ni se condiciona la efectividad de la Ley a un posterior desarrollo 
legislativo del Estado. Lo único que se desprende de aquella Disposición adicional es que el Estado podrá regular la materia de los recargos y las 
posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado. Y, mientras no lo haga, el recargo se regulará y gestionará subsumido en 
las normas del propio tributo (art. 1.1 de la L.O.F.C.A. y art. 58.2 de la Ley General Tributaria), ofreciendo fórmulas de colaboración, de acuerdo con el art. 
19.3 de la L.O.F.C.A. No hay, por tanto, contradicción, y sí plena coincidencia, entre la Ley recurrida y la Orden Ministerial de 8 de febrero de 1985.
En cuanto a la determinación de la deuda tributaria no tienen por qué plantearse las dudas que formula el Defensor del Pueblo al no ser el recargo un 
impuesto autonómico, siendo de destacar tan sólo la manifiesta no compatibilidad del recargo a efectos de los límites del apartado 2 del artículo 27 de la Ley 
44/1983, de Presupuestos Generales del Estado para 1984, por aplicación de los arts. 156.1 y 157.1 a) de la Constitución, en relación con el art. 12 de la L.O.
F.C.A. k) El recargo introducido no es confiscatorio, pues no tiene tal carácter por el hecho de que permita sobrepasar los límites máximos de la cuota íntegra del 
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas establecida por el legislador estatal. 
 
5. El 15 de junio de 1985 presentó sus alegaciones el representante del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, sobre la base de los siguientes 
argumentos: a) Se reitera, ante todo, el defecto de postulación del recurso interpuesto por los Diputados, por no haber sido designado como Comisionado con carácter 
específico el señor Ruiz Gallardón, así como el del recurso formulado por el Defensor del Pueblo, al no concurrir representado por Procurador y dirigido por 
Letrado. Se añade que en éste último recurso se observa también un defecto parcial de legitimación, pues no cabe reconocerla al Defensor del Pueblo para 
defender otros derechos que los reconocidos en el Título I de la Constitución, entre los que no se encuentra el principio de seguridad jurídica.	b) La demanda de inconstitucionalidad no ignora que los recargos sobre 
impuestos estatales están previstos en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía como ingresos específicos de las Comunidades Autónomas y que éstas 
gozan de autonomía financiera, entre otros aspectos, para «establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución, y las Leyes» (art. 133.2 de la 
Constitución). En esta noción se incluye no sólo la «exacción» de los tributos, como simple acción recaudatoria, sino también su «establecimiento», que consiste 
en la creación de los tributos, dotándoles de regulación positiva. Así se establece en el art. 12 de la L.O.F.C.A., que establece los limites a que se 
sujeta esa potestad normativa autonómica para regular los recargos y del que se deduce claramente que está contemplando la acción legislativa especifica de las 
Comunidades Autónomas. En este contexto, la remisión del art. 53.2 del E.A.M. a la «ley reguladora» de los recargos expresa una llamada a la ley autonómica, y 
así se desprende también del art. 59 del E.A.M. La Ley Orgánica que requiere el art. 157.3 de la Constitución para la regulación del ejercicio de las 
competencias financieras de las Comunidades Autónomas viene constituida, por lo que atañe a los recargos sobre impuestos estatales, por el art. 12 de la L.O.F.C.
A., siendo indiferente que este precepto regule la materia con generalidad y sin entrar en detalles. Pero no por eso debe entenderse que falta otra ley estatal 
más para que las Comunidades Autonómicas puedan establecer los recargos. Menos aún es necesaria una ley armonizadora previa a tal efecto, de acuerdo con la 
doctrina establecida en la STC 76/1983. c) El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas no es un tributo sobre bienes, sino un tributo personal. Si el art. 157 de la Constitución establece el 
punto de conexión de la lex rei sitae para los tributos reales, no resuelve el problema en lo que afecta a los personales. Este problema se aborda, en cambio, 
en el art. 12 de la L.O.F.C.A., que fija el punto de conexión en la lex domicilii para los recargos sobre el impuesto de la renta y del patrimonio, de 
manera que las rentas inmobiliarias tributarán según este criterio, no pudiéndose dar el caso de la doble imposición. Por eso, la Ley 15/1984 no 
conculca el art. 157.2 de la Constitución.d) No es aceptable la opinión de los Diputados recurrentes según la cual los recargos autonómicos sobre impuestos estatales son tributos con un destino 
apriorístico. Todos los ingresos de las Comunidades Autónomas son ingresos sin especial cualificación positiva, concebidos como instrumentos para cumplir 
funciones públicas bajo el esquema organizativo autonómico, y todos ellos afluyen a un presupuesto único, sin que quepan diferenciaciones por razón de 
destino o afectación, este supuesto sólo está previsto para el mecanismo nivelador de la ayuda estatal previsto en el art. 15.2 de la L.O.F.C.A. Pero de 
este precepto no puede deducirse que los recursos comunitarios estén vinculados a finalidad alguna, en general, por razón de su procedencia. Tampoco puede 
afirmarse que las Comunidades Autónomas no tienen competencia para adoptar medidas tributarias encaminadas a realizar el principio de justicia tributaria, 
pues todos los poderes públicos están vinculados a la realización efectiva de la justicia y, en especial, en materia tributaria, de acuerdo con los arts. 1, 9 y 
31 de la Constitución. e) Los Diputados recurrentes aducen también que el recargo establecido en la Ley 15/1984 supone una minoración de los ingresos del Estado, contraria al art. 
12 de la L.O.F.C.A., pues la vigente Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en su art. 19.1 a), permite deducir de los rendimientos netos 
de este impuesto los tributos y recargos no estatales. Pero no se dice que esta deducción se aplica, según ese precepto legal, en virtud de los tributos y 
recargos no estatales «que incidan sobre los rendimientos computados o sobre los bienes productores de los mismos». Con esta expresión se alude a un gravamen 
devengado en un momento anterior a la operación liquidadora del impuesto estatal, pero no a un recargo como el impugnado que se liquida al mismo tiempo. Por otra 
parte, el art. 12 de la L.O.F.C.A. ha tornado ineficaz el art. 19.1 a) de la Ley del Impuesto sobre la Renta, al acotar aquella Ley Orgánica, por mandato del art. 157.3 de la Constitución, el ejercicio de las competencias financieras de las 
Comunidades Autónomas. f) La Ley 15/1984 no vulnera el principio de autonomía municipal. El Fondo de Solidaridad creado por dicha Ley nace con una vocación municipalista. Pero los 
intereses locales no dejan de afectar lógicamente a la Comunidad Autónoma. La Ley trata de favorecer a los municipios, pero sin merma de servir también a los 
intereses -compartidos- de la Comunidad Autónoma. No es justo decir que se infringe el principio de autonomía local impidiendo a los municipios la perfecta 
disponibilidad de los recursos para dedicarlos a los fines que decida el Ayuntamiento por el hecho de que una parte de los fondos que han de recibir de 
la Comunidad Autónoma no lo sea en dinero sino en «proyectos de inversión». En realidad, todos los recursos derivados del recargo han de entregarse a los 
Ayuntamientos en dinero, si bien una parte del dinero que se entrega ha de concretarse en proyectos de inversión, a seleccionar, de otra parte, conforme a 
criterios plenamente objetivos y razonables, cuya aplicación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma se somete expresamente al control de la 
Asamblea de Madrid. Además, la Disposición adicional primera de la Ley no establece, frente a lo que los recurrentes alegan mediante una incorrecta 
interpretación de la misma, ninguna forma de discrecionalidad en la atribución de fondos a los Ayuntamientos por parte de la Comunidad. En realidad, lo que se 
quiere decir es que los Ayuntamientos que reduzcan la tributación local recibirán una compensación con cargo a la parte del Fondo destinada a 
inversiones corrientes, al igual que los ingresos que reciben e virtud del art. 3.1 de la Ley. Por último, la Disposición adicional segunda define el «esfuerzo 
fiscal», «a los efectos de esta Ley», sin que, al no tener la Comunidad Autónoma competencia para aclarar, modificar o rectificar una Ley estatal, como es el art. 70 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1985. Los efectos que la 
normativa autonómica haya de representar para el cálculo del sistema de distribución de los ingresos estatales entre municipios sea un problema a 
abordar por la Ley de Madrid. g) No puede aceptarse que la Comunidad de Madrid carezca de competencias para intervenir en el régimen local como lo hace la Ley impugnada. Tratándose de una 
competencia financiera, de gasto público comunitario, no es preciso que haya de acreditarse en cada caso una relación de conexión entre el fin del gasto y el 
contenido de alguna competencia formalmente reconocida. Ello no obstante, la Comunidad de Madrid puede perseguir lícitamente tanto la mejora de los servicios 
locales y comarcales que se desarrollan en su territorio (art. 26.3.º, 4.º, 5.º y 11 del E.A.M.. entre otros apartados) como la atribución de parte de sus 
propios recursos a los Ayuntamientos (art. 141 de la Constitución). h) Como reconoce la propia demanda de los Diputados, la uniformidad tributaria 
no es una exigencia constitucional. Pero se alega que la Ley 15/1984 atenta contra el principio de igualdad al carecer de una justificación objetiva y 
razonable el recargo que impone a los ciudadanos de Madrid. Sin embargo, la Comunidad Autónoma ha desarrollado una legítima opción política, que no requiere 
de una justificación expresa en la Ley. Ello aparte, la finalidad de la Ley no es aumentar la carga fiscal de los residentes en la Comunidad de Madrid, pues 
prevé incluso la reducción de otros ingresos municipales previamente existentes, sino la de distribuir más equitativamente la renta regional, objetivo que la 
Constitución impone a todos los poderes públicos. i) La Ley impugnada no infringe el principio de seguridad jurídica, contra lo 
que alegan los Diputados recurrentes y el Defensor del Pueblo. En primer lugar no es admisible la alegación de este último, según la cual vulnera aquel 
principio constitucional la Disposición adicional cuarta de la Ley porque no permite saber al sujeto pasivo cuál es la Administración que puede exigir la 
recaudación del impuesto y ante quién se deben presentar las reclamaciones económico-administrativas en defensa de sus derechos. La Ley de 5 de junio de 
1980 y el Reglamento del procedimiento económico- administrativo no exigen de los recurrentes determinar el órgano autor del acto que recurren, por lo que, en 
cualquier caso, el ciudadano no quedaría indefenso por no saber cuál es el órgano de gestión. Por otra parte, el hecho de que la Ley se remita a otra norma 
de futura promulgación para instrumentar la forma de colaboración con el Estado a efectos de la gestión del recargo no supone que éste no sea un tributo 
autonómico, pues, de acuerdo con el art. 19 de la L.O.F.C.A., dicha colaboración es posible cuando así lo exija la naturaleza del tributo, como ocurre en el 
presente caso, dada la correlación entre los elementos del impuesto estatal y del recargo autonómico. En segundo lugar, el Defensor del Pueblo alega la 
existencia de problemas importantes a la hora de la determinación de la deuda, que no están resueltos, entendiendo por tal lo que dice ser una supuesta laguna 
sobre la compensación entre lo que denomina la deuda estatal y la deuda autonómica. Pero, aparte de que este Tribunal ya ha rechazado la 
inconstitucionalidad por omisión, la solución al problema planteado se encuentra en los arts. 58 y 68 de la Ley General Tributaria, cuyos preceptos no sería 
deseable que reprodujeran las normas autonómicas. Además, es claro que el recargo autonómico no debe tener en cuenta los límites a que se refiere el art. 
27 de la Ley 44/1983, de Presupuestos Generales del Estado, sin que la falta de referencia a estos límites en la Ley impugnada constituya una laguna, ya que 
significa sencillamente que tales límites no son aplicables al recargo. En cuanto a la supuesta infracción del principio de irretroactividad de las 
leyes, distingue el representante del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid entre las nociones de período impositivo y devengo de los tributos. Si la 
retroactividad o irretroactividad del impuesto se define en función del período impositivo, quiere decirse que la ley fiscal es retroactiva cuando tiene en 
cuenta hechos o situaciones originadas con anterioridad al establecimiento del tributo. Pero, desde este punto de vista, todos los gravámenes serían 
retroactivos y de imposible establecimiento, según la tesis de los recurrentes, pues es inexplicable que el legislador no atienda a realidades económicas o 
jurídicas preexistentes. Así sucede en aquellos casos en que la materia imponible no se define mediante elementos de periodicidad, como sucede en el 
impuesto de sucesiones, o en la contribución territorial o en los impuestos sobre circulación interior o exterior de los bienes. Pero también ocurre en los 
tributos en que existe un período impositivo periódicamente definido. En realidad, la retroactividad o irretroactividad del impuesto debe definirse en 
función del genuino elemento del devengo. Si éste se sitúa en el pasado, el gravamen será retroactivo; si se sitúa en el futuro, no deberá hablarse de 
retroactividad. Lo que constituye la garantía de contribuyente está en el instante en que debe reputarse realizado el hecho imponible y en su situación en 
el tiempo, y en la Ley impugnada queda fuera de toda duda que el gravamen se proyecta pro futuro. Así lo ha entendido el legislador tanto en el art. 20 de la 
Ley General Tributaria, como en la Disposición transitoria primera de la Ley de Saneamiento de las Haciendas Locales de 21 de diciembre de 1983. j) La Ley no infringe el principio de no confiscación. Este principio no tiene 
en materia tributaria el mismo sentido que en el resto del Derecho público, y singularmente en el ámbito de la acción expropiatoria, donde significa que no 
puede existir privación de bienes sin indemnización compensatoria. En materia  fiscal, a la que es de esencia la exacción sin compensación individual, la 
concreción de cuándo existe una invasión confiscatoria resulta de más difícil fijación, por no derivar de una apreciación cualitativa, sino de una estimación 
cuantitativa. Puede decirse, por un lado, que un impuesto puede llegar a ser confiscatorio si no se funda en el principio de capacidad impositiva. Por otra, 
está claro que el tributo debe afectar tan sólo a una parte de la propiedad y la renta del sujeto pasivo, mientras que la otra parte debe quedar en poder de los 
ciudadanos. Sin embargo, determinar «esa parte» no es fácil a priori. La demanda del Defensor del Pueblo no ofrece la más mínima justificación de que este límite 
se haya vulnerado. Si, como se dice, la cuantificación de ese límite debe hacerse por el legislador ordinario, entendiendo por tal el estatal, ello 
conduce a desautorizar al propio art. 157 a) de la Constitución, que prevé la existencia de recargos autonómicos. Por lo que hace al supuesto que nos ocupa, 
la carga fiscal establecida por la Comunidad de Madrid no es excesiva ni extraordinaria, pues la cuota media a abonar por contribuyente en concepto de 
recargo, correspondiente al ejercicio de 1984, asciende a 8.169 pesetas. Sólo en relación con las bases imponibles superiores a nueve millones de pesetas, la 
cuota media sería de 208.675 pesetas, y sólo en el caso de que la base imponible sobrepase los diez millones de pesetas, el recargo constituye más de un 1 por 
100 de dicha base imponible. Por todo ello, se solicita la inadmisibilidad o, alternativamente, la desestimación de los recursos de inconstitucionalidad.
6. También el 14 de junio de 1985 presentó sus alegaciones el Abogado del Estado:a) En primer lugar, entiende que concurre el defecto de postulación denunciado 
por la Comunidad de Madrid, tanto en el señor Ruiz Gallardón como en el Defensor del Pueblo, aunque puede ser subsanado. Además considera que el Defensor del 
Pueblo carece de legitimación para invocar como infringido el art. 9.3 de la Constitución, pues esta institución no puede sino defender los derechos 
reconocidos en el Título I de la Constitución, no en su Título Preliminar. b) Sobre la supuesta violación del bloque de constitucionalidad regulador de 
los recursos de las Comunidades Autónomas, alega el Abogado del Estado, ante todo, que el art. 157.1 de la Constitución no da por legítima cualquier forma de 
establecer las fuentes de ingresos de las Comunidades Autónomas que prevé. El art. 157.2 está admitiendo que las Comunidades Autónomas adopten medidas 
tributarias y reconociéndolas implícitamente potestad normativa legal para ello, con ciertos límites, que no afectan a los recargos sobre tributos de naturaleza 
personal, como es el que nos ocupa. El art. 157.3 prevé la posibilidad de ley orgánica sobre determinadas materias concretas, aunque con ello no se agoten las 
competencias estatales. El Estado puede dictar normas que tengan un objeto armonizador de los distintos gravámenes comunitarios, sin necesidad de ley 
orgánica y aun sin necesidad de ley armonizadora, en virtud de sus competencias, derivadas, por ejemplo, de los arts. 131 y 133 de la Constitución. De ahí que la 
referencia del art. 53.2 del E.A.M. a la «ley reguladora de los mismos», no presupone el carácter estatal o autonómico de la misma. Pero la opinión de los 
recurrentes acerca de la necesidad concreta de Una armonización de los recargos no pasa de ser una opinión política ajena a un planteamiento jurídico. Tampoco 
puede compartirse la opinión de que la Ley impugnada esté vulnerando la Constitución y la L.O.F.C.A. por destinar el recargo a finalidades distintas de 
las previstas para esta clase de recursos, ya que los arts. 14, 31.1 y 139.1 de la Constitución vinculan a todos los poderes públicos y facultan a las 
Comunidades Autónomas a adoptar medidas para satisfacer los principios que establecen en el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de la posible y 
correcta intervención reguladora del Estado para que aquellos fines puedan ser conseguidos o no resulten desvirtuados. La Ley impugnada no minora los ingresos 
del Estado, pues si el art. 19.1 a) de la Ley del Impuesto General sobre la Renta hubiera de interpretarse en el sentido de ser admisible la deducción del 
recargo comunitario, no podría sostenerse su vigencia tras la promulgación de la L.O.F.C.A., y sólo si la deducción a que dicho precepto se refiere afectara a 
recargos distintos de los autonómicos podría estimarse vigente. Lo que no es sostenible, por contradictorio, es señalar que aquel precepto se contrapone al 
art. 12.2 de la L.O.F.C.A. y negar toda eficacia derogatoria a este último. c) La supuesta infracción del principio de autonomía local carece de toda 
consistencia, pues, constituyendo el recargo un ingreso propio de la Comunidad de Madrid, ésta tiene a la hora de su aplicación la discrecionalidad inherente 
al propio fenómeno del gasto público. De otra parte, no se comprende de qué manera la Ley autonómioca incide en el ajuste de los efectos de ayuda a los 
municipios derivados de una ley estatal. d) En cuanto a la supuesta violación del art. 148 de la Constitución alega el Abogado del Estado que hay que diferenciar las competencias financieras de las 
Comunidades Autónomas, reguladas en el art. 157 de la Constitución y en la L.O.F.C.A., normas éstas que prevén exclusivamente la legitimidad del ingreso, 
abstracción hecha de su posterior aplicación, de las custiones atinentes a la legitimidad del gasto. A este último respecto, se sostiene que la actividad de 
gasto público no precisa, en principio, apoyuarse en una competencia propia y específica de signo material, al ser manifestazción de la autonomía financiera. 
Por consiguiente, la Comunidad de Madrid se ha movido dentro del ámbito de sus competencias.	e) Poco hay que decir sobre la supuesta infracción del principio de igualdad 
ante la ley, cuando los propios orecurrentes reconocen que la uniformidad fiscal no es una exigencia constitucional. El hecho mismo de la diversidad de 
ordenamientos, previstos por el legislados, muestra la imposible aplicación del principio de igualddad al modo pretendido por la demanda.	f) En cuanto a la alegada infracción del principio de seguridad jurídica, no 
existe la imprecisión, que denuncia el Defensor del Pueblo, relativa a la definición del órgano de recaudación. El recargo es oun gravamen comunitario que, en principio, corresponde gestionar, liquidar y recaudar a la propia Comunidad 
Autónoma, aunque se prevé expresamente la colaboración del Estado en el artículo 19 de la L.O.F.C.A. A esta colaboración se refería la Orden Ministerial de 8 de 
febrero de 1985, sin que se explique en qué medida la fórmula recaudatoria en ella estableciera repercute en la seguridad jurídica de los ciudadanos. En segundo lugar, la queja formulada por el Defensor del Pueblo de que existen 
problemas interpretativos o aplicativos de la Ley nunca puede constituir un motivo de inscostitucionalidad, pues ningún legislador es tan sabio que puedea 
excluir toda controversia sobre sus preceptos. De todos modos, la duda que sugiere el Defensor del Pueblo relativa a la compensación de deudas habrá de 
resolverse con arreglo a los preceptos de la Ley General Tributaria o, en su defecto, de aqiellas normas que el Estado dicte en ejerccicio de la competencia 
que le atribuye el art. 149.1.14ª de la Constitución. Por otra parte, el principio de irretroactividad de las leyes fiscales no puede asumir un significado más riguroso que el que tiene en materia penal, donde sólo 
se proscribe la tipificación de hechos ocurridos con oanterioridad a la entrada en vigor de la Ley y no de los posteriores a su vigencia, como sucede en el 
presente caso, al devengarse el tributo con posterioridad a la publicación de la Ley. g) En cuanto a la infracción del principio de no confiscación a que alude el 
Defensor del Pueblo, sobre la base de que la aplicación del recargo sobrepasa los límites establecidos por el legislador estatal en la Ley 44/1983, de 28 de 
diciembre, si hubiera de atenderse esta artgumentación no serían posibles ni los recargos sobre impuestos estatales, porque siempre el gravamen estatal definiría 
el límite de lo consfiscatorio, ni la reforma al alza de cualquier tributo, porque el referido límite estaría representado por la norma procedente. Por todo ello, solicita el Abogado del Estado que se declare la plena 
conformidad a la Constitución de la Ley impugnada.
7. Por providencia de 2 de octubre de 1990, se fijó para deliberación y  votación del presente recurso el día 4 siguiente.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

 
1. Antes de examinar el fondo de los recursos de incontitucionalidad  interpuestos contra la Ley 15/1984 de la Comunidad Autónoma de Madrid, debemos 
pronunciarnos sobre las objecciones de falta de postulción de los Diputados  recurrentes y del Defensor del Pueblo y de falta de legitimación parcial de este 
último, suscitadas por el Abogado del Consejo de Gobierno de la Comunidad de  Madrid y por el Abogado del Estado. Aduce el representanteo de la Comunidad 
Autónoma, y coincide con él el Abogado del Estado, que en el recurso instado por 54 Diputados concurre un defecto de postulación, ya que los recurrentes no 
confirieron al Comisionado señor Ruiz Gallardón un poder específico para interponer el recurso, sino que éste ha ctuado en virtud de un poder general 
para pleitos que le faculta para promover recursos de i inconstitucionalidad en nombre de los referidos Diputados, al que se añade ten sólo con psoterioridad, 
la certificación de un acuerdo por el que 53 de ellos deciden recurrir la Ley 15/1984, de la Comunidad de Madrid, sin que en tal acuerdo se designe un 
comisionado al efecto. En opinión odel representante del Consejo de Gobierno de dicha Comunidad autónoma, la exigencia de uno poder especial para cada caso 
deriva del art. 82.1 de la LOTC y, a su entender, asi se declara en la STC 42/1985, si bien, según destaca el Abogado del Estado, la falta de este 
requisito procesal sería subsanable. La objeción debe ser rechazada, en atención precisamente al criterio mantenido por este Tribunal en la Mencionada STC 42/1985, pues en el razonamiento de 
quienes la formulan se confunden los requisitos procesales de legitimación y  postulación para interponer el recurso de inconstitucionalidad. Decíamos en 
aquella ocasión que, siendo la legitimación para el ejercicio de la acción de incostitucionoalidad una potestad atribuida por la Constitución a determinados 
órganos o miembros de órganos representativos, la decisión de impugnar no puede ser adoptada en términos genéricos, habilitando a delegados, apoderados o 
mandatarios la facultad de interponerla, según su propio criterio para cada impugnación un «previo acuerdo adoptado al efecto», como se deduce del art. 32.2 
de la LOTC. Cuando los recurrentes son, al menos, 50 diputados o 50 senadores,  ese acuerdo previo costituye la expresión necesaria de una agrupación ocasional 
que surge sólo de la concurrencia de voluntades en la decisión impugnatoria y que sólo tiene existencia jurídica como parte en el proceso que con esa 
impugnación se inicia, de donde se siguen, com mayor razón, que el acuerdo de  recurrir por un número suficiente de Diputados o Senadores, debe acreditarse en 
cada caso documentalmente. En ausencia de tal acreditación, no subsanada en el  plazo otorgado al efecto, se declaró inadmisible por falta de legitimación el 
recurso de inconstitucionalidad resuelto por la STC 42/1985. Distinto es el supuesto presente, en el que se aporta un poder general conferido al señor Ruiz Gallardón para interponer, en calidad de Comisionado y 
en nombre de 54 Diputados, recursos de inconstitucionalidad, a lo que se añade un documento que acredita la voluntad de 53 Diputados de entre los otorgantes de 
aquel poder, de recurrir contra la Ley 15/1984, de la Comunidad de Madrid. Resulta así fehacientemente demostrada la voluntad impugnatoria de quienes están 
legitimados para ello, y además, dado que no se estipula nada en contrario en el  acuerdo impugnatorio, debe presumirse también la voluntad de los recurrentes de 
otorgar su representación para interponer el presente recurso al Comisionado a quien confiaron su representación formal para actuar ante este Tribunal con 
carácter general. En consecuencia, siendo manifiesta la voluntad de recurrir de los Diputados que promueven la pretensión de inconstitucionalidad, y no menos 
explícita su voluntad de actuar representados por el señor Ruiz Gallardón, debe entenderse, y así viene sucediendo en la práctica procesal de este Tribunal, que 
ambas manifestaciones de voluntad, documentalmente acreditadas, se integran sucesivamente, con el resultado de tener por nombrado a aquél como Comisionado 
al efecto, de conformidad con lo exigido por el art. 82.1 de la LOTC. Por otra parte, este precepto no ordena que tal nombramiento «al efecto» se produzca 
necesariamente mediante poder especial, exigencia que tampoco deriva, antes al contrario, de las normas de la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre comparecencia 
en juicio, que han de aplicarse con carácter supletorio de la LOTC, por disposición expresa del art. 80 de esta última. Tampoco concurre el defecto de postulación que se atribuye al recurso de 
inconstitucionalidad interpuesto por el Defensor del Pueblo. El Abogado del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid argumenta que el art. 81.1 de la 
LOTC exige, con carácter general, para actuar en los procesos constitucionales la representación por medio de Procurador y la dirección de Letrado (con la 
única excepción de lo dispuesto cn el art. 82.1 y 2 para el conjunto de Diputados o Senadores y para los órganos ejecutivos del Estado y de las 
Comunidades Autónomas, respectivamente), exigencia que no se habría respetado en el presente caso en el que el Defensor del Pueblo actúa por sí mismo, sin 
representación ni dirección letrada. Mas lo cierto es que el art. 81.1 de la LOTC sólo es aplicable, como expresamente se señala en el mismo, a las personas 
físicas o jurídicas cuyo interés les legitime para comparecer en los procesos  constitucionales, y no a los órganos constitucionales legitimados, entre los que 
figura el Defensor del Pueblo. A estos órganos, y no sólo al conjunto de los  Diputados o Senadores investidos de legitimación, se refiere también 
expresamente el art. 82.1 al disponer que actuarán representados por el miembro o miembros que designen o por un comisionado nombrado al efecto. Ahora bien, 
tratándose de un órgano unipersonal, como es el Defensor del Pueblo, resulta evidente que su titular puede actuar en los procesos constitucionales por sí 
mismo, sin perjuicio de que pueda también optar por el nombramiento de un  representante o comisionado al efecto. Tanto el Abogado del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid como el 
Abogado del Estado alegan que en el recurso del Defensor del Pueblo concurre parcialmente un defecto de legitimación, puesto que en el primero de los 
fundamentos jurídicos de su demanda imputa a la Ley recurrida la infracción del principio de seguridad jurídica que establece el art. 9.3 de la Constitución, 
siendo así que el Defensor del Pueblo sólo puede actuar, conforme a la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, en defensa de los derechos comprendidos en el 
Título I de la Constitución, función que delimita las competencias de la institución. Esta última objeción previa debe ser también rechazada por la sola 
y simple razón de que los arts. 116.1 a) de la Constitución y 32.1 de la LOTC reconocen la legitimación del Defensor del Pueblo para interponer recursos de 
inconstitucionalidad sin sujetarla a límites o condiciones objetivas de ningún tipo. Pero incluso si se aceptara la tesis de que el Defensor del Pueblo sólo 
puede promover recurso de inconstitucionalidad en el ámbito de los fines de la  institución, es decir, para la defensa de los derechos comprendidos en el Título 
I de la Constitución (art. 54 de la Constitución y art. 1 de la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril), tampoco carecería de legitimación para actuar en el 
presente proceso, pues no cabe confundir la finalidad objetiva de la acción  instada con la motivación o fundamentación jurídica de la misma. Según se 
infiere de su escrito de demanda, el Defensor del Pueblo persigue en este caso la defensa del derecho a un sistema tributario justo inspirado en los principios 
de igualdad y progresividad y que no tenga alcance confiscatorio, enunciado en el art. 31.1 de la Constitución. A este fin obedece también la alegación de 
infracción del principio de seguridad jurídica, que el Defensor del Pueblo atribuye a la Ley recurrida, pues al ser éste un principio general del 
ordenamiento constitucional su eventual vulneración afectaría a la constitucionalidad de las leyes que regulan el sistema tributario y, aún más, a 
la justicia de este mismo sistema. Existe, pues, un punto de conexión evidente  entre el alegato del Defensor del Pueblo en el presente recurso de 
inconstitucionalidad y el ámbito material de sus funciones lo que despeja cualquier sombra de duda acerca de su legitimación para recurrir, aun en el caso 
de que se aceptara una interpretación restrictiva de las normas que la regulan.
2. Entrando ya en los aspectos de fondo, los recursos presentados por los Diputados actuantes y el Defensor del Pueblo contra la Ley 15/1984 de la 
Asamblea de Madrid plantean una serie de cuestiones heterogéneas, que se  refieren bien al conjunto de la Ley, bien a partes diferenciadas o preceptos 
concretos de la misma: en la demanda de los Diputados se solicita incluso la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de determinados párrafos o 
apartados de la Exposición de Motivos de la Ley, pretensión ésta que debe ser rechazada a limite, pues los preámbulos o exposiciones de motivos de las leyes 
carecen de valor normativo y no pueden ser objeto de un recurso de inconstitucionalidad. En todo caso, en las alegaciones de las partes es posible 
distinguir aquellas que se refieren a la constitucionalidad o  inconstitucionalidad del recargo del 3 por 100 sobre la cuota líquida del 
Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas establecido por la Comunidad de  Madrid [arts. 2 a), 7 y 8 y Disposición adicional cuarta de la Ley], en cuanto 
ingreso o recurso de la Hacienda autonómica, de aquellas otras que versan sobre la legitimidad constitucional del gasto o afectación de los rendimientos 
obtenidos en aplicación del recargo, es decir, sobre la constitucionalidad del Fondo de Solidaridad Municipal creado por la Ley 15/1984 y de su regulación 
legal. Ambos tipos de cuestiones han de ser abordados separada y sucesivamente. 
 
3. El art. 157.1 de la Constitución dispone que los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos, entre otras fuentes de ingresos, por recargos 
sobre impuestos estatales. Los Estatutos de Autonomía, con excepción del Estatuto Vasco y de la Ley Orgánica de Reintegración y Mejoramiento del régimen 
Foral de Navarra, que se remiten a los correspondientes Conciertos o Convenios  Económicos, incluyen expresamente los recargos sobre impuestos estatales entre 
los recursos financieros de la respectiva Comunidad Autónoma, y así se establece en el art. 53.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (E.A.M.). El 
art. 157.3 de la Constitución faculta al Estado para regular mediante ley orgánica el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el apartado 
1 de ese mismo precepto y, por tanto, de los recargos autonómicos sobre impuestos estatales. A estos se refieren, en virtud de la remisión que efectúa 
el art. 157.3 de la Constitución, los arts. 12 y 17 c) de la L.O.F.C.A. En su apartado 1 el art. 12 permite a las Comunidades Autónomas «establecer recargos 
sobre los impuestos estatales cedidos, así como sobre los no cedidos que graben la renta o el patrimonio de las personas físicas con domicilio fiscal en su 
territorio», y en su apartado 2 señala como límites de la anterior potestad tributaria autonómica que los recargos «no podrán configurarse de forma que 
puedan suponer una minoración en los ingresos del Estado por dichos impuestos, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos». A estos límites hay que 
añadir, por lo que ahora interesa, los que impone específicamente el art. 157.2 de la Constitución, según el cual las Comunidades Autónomas no podrán en ningún 
caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o  que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios, 
aparte de los límites generales que se deduzcan de otros preceptos o principios constitucionales aplicables. El art. 17 c) de la L.O.F.C.A. dispone que las 
Comunidades Autónomas regularán por sus órganos competentes, de acuerdo con sus  Estatutos, el establecimiento y la modificación de los recargos sobre impuestos 
del Estado. Esta previsión de la L.O.F.C.A. coincide sustancialmente con lo que estipulan al respecto la mayor parte de los Estatutos de Autonomía, algunos de 
los cuales se remiten expresamente al art. 12 de aquella Ley Orgánica como límite de la Legislación autonómica, al tiempo que, también en su mayor parte, 
atribuyen de manera explícita a la respectiva Asamblea legislativa la potestad  de establecer, fijar, modificar o suprimir los recargos mediante ley. Esta 
exigencia de reserva legal es, por lo demás, obligada en virtud de lo dispuesto  en los arts. 31 y 133.1 de la Constitución, según declaró este Tribunal, entre 
otras, y por lo que se refiere a los recargos sobre impuestos estatales, en la STC 179/1985 (fundamento jurídico 3.º). En concreto, el E.A.M. dispone en su art. 53.3 que la Comunidad Autónoma puede establecer tales recargos «en los términos 
que establezca la Ley reguladora de los mismos» y en su art. 59 b) prescribe que se regulará necesariamente por Ley de la Asamblea de Madrid, el establecimiento, 
modificación y supresión de los citados recargos, de acuerdo con lo establecido en el art. 12 de la L.O.F.C.A. Las normas que acaban de mencionarse constituyen el bloque de la 
constitucionalidad a cuya luz deben resolverse las impugnaciones del recargo establecido por la Ley 15/1984 de la Asamblea de Madrid. De tales normas se 
desprende sin dificultad que la Comunidad Autónoma de Madrid tiene potestad para  establecer, mediante Ley, recargos sobre impuestos estatales y, en particular, 
sobre los que graban la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, en ejercido de la autonomía financiera que le atribuye el art. 156.1 
de la Constitución. Los recurrentes no niegan, en principio, esta potestad  autonómica. Entienden, sin embargo, que han sido traspasados algunos de los 
límites que condicionan su legítimo ejercicio. Los recursos de inconstitucionalidad versan, pues, sobre los límites al ejercicio de aquella 
potestad y no sobre la potestad misma, cuya existencia no se discute. Ahora bien, estando fuera de toda duda que la Comunidad Autónoma de Madrid puede establecer 
recargos sobre los impuestos estatales, es también indudable que ninguno de los  límites constitucionales que condicionan dicho poder tributario puede ser 
interpretado de tal manera que haga inviable el ejercicio de aquella potestad tributaria. Sobre la base de estas premisas, debemos examinar ahora cada uno de 
los motivos de inconstitucionalidad que los recurrentes oponen a la regulación  del recargo que establece la Ley impugnada.
4. Los Diputados recurrentes alegan en primer término que, en virtud de lo  dispuesto en el art. 53.3 del E.A.M., la Comunidad de Madrid no puede establecer 
recargos sobre impuestos estatales en ausencia de una Ley estatal previa que regule dichos recargos. A juicio de los recurrentes, esta Ley no es la L.O.F.C.A., que deja sin regular aspectos esenciales de este tipo de tributos, sino una 
ley específica, cuyo proyecto (que no fue aprobado) se elaboró al tiempo de aprobarse el Estatuto de Autonomía de Madrid, y a la que éste se remite. Ley que, en Su opinión, debe tener carácter armonizador por exigencias del interés 
público. La alegación ha de ser rechazada. No es dudoso que al Estado compete regular  los recargos sobre impuestos estatales, cualquiera que sea el ente en favor del 
cual se establezcan. Así se desprende, entre otros preceptos, del art. 157.3 de la Constitución, por lo que respecta a los recargos en favor de las Haciendas de 
las Comunidades Autónomas. Sin embargo, como declaramos en la STC 179/1985 ( fundamento jurídico 3.º), el Estado puede autorizar que otros entes establezcan 
tales recargos, y así lo ha hecho en el art. 12 de la LO.F.C.A., sujetando dicha autorización a determinados límites. Por consiguiente, en virtud de la 
Constitución y de la L.O.F.C.A. y con respecto a los límites que éstas establecen, es evidente que las Comunidades Autónomas, y entre ellas la de 
Madrid, pueden establecer recargos sobre impuestos estatales, de acuerdo con lo  que en cada caso dispongan sus Estatutos de Autonomía.	El art. 59 b) del E.A.M. otorga a la Asamblea de Madrid esta potestad 
tributaria, especificando que habrá de ejercitarse «de acuerdo con lo establecido en el articulo 12 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas». Por su parte, y según ya se ha dicho, el art. 53.2 del 
propio Estatuto se refiere también a los recargos que establezca la Comunidad de Madrid sobre impuestos estatales «en los términos que establezca la Ley 
reguladora de los mismos». Frente al criterio de los recurrentes, esta ultima expresión legal no puede interpretarse como una prohibición a la Comunidad 
Autónoma de establecer recargos en tanto el Estado no apruebe otra Ley, distinta de la L.O.F.C.A., que los regule. Tal interpretación no sólo no deriva 
necesariamente del tenor del citado art. 53.2 y seria contradictoria con lo que literalmente dispone el art. 59 b), sino que también resulta contraria a lo que 
la propia L.O.F.C.A. dispone. Pues, en efecto, esta Ley Orgánica, que es la que  regula en la actualidad el ejercicio de las competencias financieras de las 
Comunidades Autónomas enunciadas en el art. 157.1 de la Constitución, entre las que se hallan las relativas a los recargos sobre impuestos estatales, no ha 
señalado más límites a la autorización que confiere a las Comunidades Autónomas para establecer recargos que los que ella misma establece en su art. 12. Tampoco 
ha previsto, como condición para el ejercicio de las potestades autonómicas de que se trata, la existencia de otra Ley general o de leyes específicas previas, 
ni tal exigencia podría deducirse de la Constitución. En consecuencia, la remisión del art. 53.2 de E.A.M. a «los términos que establezca la Ley 
reguladora» de los recargos, ha de entenderse efectuada a la norma estatal que,  en cada momento, regule el ejercicio de las competencias financieras de la 
Comunidad Autónoma, norma que, hoy por hoy, y tocante a los recargos sobre impuestos estatales, está exclusivamente contenida en la L.O.F.C.A. Frente a esta evidencia, carecen de relevancia jurídica las apreciaciones de  los recurrentes sobre la insuficiencia de la regulación de los recargos en el 
art. 12 de la L.O.F.C.A.. Si bien tales estimaciones y la correlativa conveniencia de una legislación del Estado más acabada engarzan con el principio 
de coordinación de las Haciendas autonómicas con la estatal (art. 156.1 de la  Constitución), no es función de este Tribunal enjuiciar el contenido de la L.O.F.
C.A. con arreglo a criterios de conveniencia u oportunidad política, así como tampoco determinar a priori la forma y el alcance del principio de coordinación, 
supliendo las que los recurrentes consideran carencias o lagunas de la  legislación vigente. De la misma manera, y, por idénticas razones, no puede 
ahora pronunciarse este Tribunal sobre si el interés público exige o no una Ley  estatal armonizadora de las disposiciones normativas de las Comunidades 
Autónomas que regulen los recargos sobre impuestos estatales. Pero a ello cabe añadir, desde una perspectiva estrictamente jurídica, que, como señalábamos en 
la STC 76/1983, (fundamento jurídico 3.º), el art. 150.3 de la Constitución «constituye una norma de cierre del sistema, aplicable sólo a aquellos supuestos 
en que el legislador estatal no disponga de otros cauces constitucionales para  el ejercicio de su potestad legislativa, o éstos no sean suficientes para 
garantizar la armonía exigida por el interés general». Y dado que el Estado, en virtud del artículo 157.3 de la Constitución, puede regular mediante ley 
orgánica el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades  Autónomas enumeradas en el art. 157.1, no sería preciso, en principio, que el 
 legislador estatal acudiera al procedimiento previsto en el art. 150.3 de la Constitución para conseguir el objetivo que a los recurrentes parece necesario. 
Pero, en cualquier caso, tal como explicado queda y sin perjuicio de las  competencias que al Estado reserva el art. 157.3 de la Constitución, no cabe 
concluir que, en ausencia de una legislación estatal distinta y más extensa que  la contenida en la L.O.F.C.A., la Comunidad Autónoma de Madrid no pueda regular 
el recargo de que se trata.
 
5. El segundo límite que los Diputados recurrentes consideran infringido es el  que impone el art. 157.2 de la Constitución, en virtud del cual las Comunidades 
Autónomas no pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de  su territorio. Argumentan al respecto que el Impuesto general sobre la Renta de 
las Personas Físicas grava los rendimientos derivados de la propiedad o posesión de inmuebles rústicos y urbanos, que pueden estar situados fuera del lugar de 
residencia habitual del sujeto pasivo [arts. 3.2 c) y 16.1 de la Ley 44/1978, de 8 de septiembre], considerando como tales rendimientos no una renta o ganancia 
sino la mera propiedad o posesión de los bienes, por lo que son éstos los que constituyen en realidad el hecho imponible Bajo este aspecto, el Impuesto sobre 
la Renta seria un tributo sobre bienes, y en cuanto que la Ley impugnada no los excluye para establecer la base del recargo está grabando bienes de quienes 
tengan su domicilio fiscal en la Comunidad de Madrid, cualquiera que sea la localización de tales bienes inmuebles. El motivo de impugnación no puede ser acogido. Como señalan quienes se oponen 
al recurso de los Diputados, es evidente que el Impuesto sobre la Renta no grava bienes, sino la renta de los sujetos pasivos, constituida por la totalidad de 
sus rendimientos netos, más los incrementos de patrimonio determinados de acuerdo con lo prevenido en la Ley que lo regula (art. 1.1 y 2 de la Ley 44/1978). El Impuesto sobre la Renta es, pues, un tributo de naturaleza personal (art. 1.
1 de la Ley 44/1978), cuyo hecho imponible está constituido, entre otros conceptos, por los rendimientos derivados de cualquier elemento patrimonial no 
afecto a actividades económicas, profesionales o artísticas [art. 3.2 d) de la Ley 44/1978]. En su primitiva redacción, la Ley consideraba a tales efectos como 
rendimiento patrimonial, entre otros supuestos, la cantidad que resultare de aplicar el tipo del 3 por 100 al valor por el que los inmuebles urbanos 
utilizados por sus propietarios se hallen computados o deberían, en su caso, computarse en el Impuesto sobre el Patrimonio [art. 16.1 b) de la Ley 44/1978]; 
tipo que, en la actualidad, y en virtud de la Ley 26/1987, de 11 de diciembre,  es del 2 por 100. Pero lo que en este caso se grava no es el bien o patrimonio 
del sujeto pasivo en sí mismo considerado, sino el beneficio o rendimiento que  el titular obtiene de su utilización, y que la Ley fija en un determinado 
porcentaje del valor fiscal del inmueble. En definitiva, en el Impuesto sobre la Renta, es la renta personal la materia imponible que el legislador decide 
someter a imposición (STC 37/1987, fundamento jurídico 14), y, a la vez, la tenida en cuenta por la Ley al configurar el hecho imponible del tributo.El art. 157.2 de la Constitución prohíbe a las Comunidades Autónomas adoptar 
medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio, pero no sobre la renta de las personas con domicilio fiscal en su territorio, aunque esta 
renta provenga, en parte, de bienes localizados fuera de la Comunidad Autónoma.  Es cierto que, en el caso que ahora enjuiciamos, los efectos del recargo en el 
Impuesto sobre la Renta pueden alcanzar indirectamente a los bienes situados fuera del territorio de la Comunidad de Madrid, en cuanto a las rentas 
producidas o imputadas a los mismos; pero de ello no cabe derivar, como pretenden los recurrentes, una vulneración del art. 157.2 de la Constitución. En 
primer lugar, porque lo que dicho precepto prohíbe a las Comunidades Autónomas  es «adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio»; y, a la evidencia de que la renta personal gravada por el recargo autonómico no es 
un bien situado en territorio alguno, hay que añadir la de que las rentas no son bienes, sino que son los bienes los que producen la renta. Debe considerarse, en 
segundo lugar, que una cosa es adoptar medidas tributarias sobre bienes y otra  distinta establecer un recargo tributario cuyos efectos puedan alcanzar mediata 
o indirectamente, en el «plano de lo fáctico», a los bienes como fuente de la riqueza o renta que constituye el hecho imponible (STC 37/1987, fundamento 
jurídico 14). Este último supuesto no es contrario al art. 157.2 de la  Constitución, pues el límite territorial de las normas y actos de las Comunidades Autónomas no puede significar, en modo alguno, que les esté vedado a 
sus órganos, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional (
STC 37/1981, fundamento jurídico 1.º). Adviértase, por ultimo, que la interpretación que propugnan los Diputados recurrentes del art. 157.2 de la Constitución supondría extener a los recargos autonómicos sobre impuestos 
estatales el conjunto de principios que el legislador estatal ha previsto en el artículo 9 de la L.O.F.C.A. únicamente en relación a los impuestos propios de 
las Comunidades Autónomas; extensión ésta que, más allá incluso de su compleja  instrumentación técnica, conduciría a vaciar de contenido en el art. 12 de la L.
O.F.C.A. y a hacer, en parte, impracticable el mandato del propio art. 157.1 a) de la Constitución. Por estas razones debe ser desestimado también el segundo 
motivo del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los Diputados. 
 
6. Estos aducen también que el recargo creado por la Asamblea de Madrid revierte en una minoración de los ingresos del Estado, en contra de la 
prohibición expresa que en tal sentido establece el art. 12.2 de la L.O.F.C.A. El reproche se funda en que, para la determinación de los rendimientos netos del 
Impuesto sobre la Renta, el art. 19.1 de la Ley 44/1978, permite deducir los tributos y recargos no estatales, siempre que incidan sobre los rendimientos 
computados o los beneficios productores de los mismos y no tengan carácter sancionador. Si, conforme a este precepto, el recargo autonómico es deducible de 
la cuota del Impuesto sobre la Renta, los recurrentes entienden que se infringe sin lugar a dudas el art. 12.2 de la L.O.F.C.A.	Planteada en estos términos la alegación, el problema consiste en determinar si 
el recargo que se impugna es o no deducible del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, de acuerdo con la legislación vigente en el momento en que se 
estableció dicho recargo y con posterioridad al mismo. Este dilema no admite más  que una respuesta negativa, tal y como informó el Consejo de Estado, en dictamen 
de 3 de diciembre de 1984, y como sostienen también en este proceso las  representaciones del Gobierno y del Consejo de Gobierno de la Comunidad de 
Madrid. Es claro que la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, anterior a la aprobación de la Constitución, aun cuando permita deducir los recargos sobre 
impuestos no estatales, sin mayores especificaciones, no pudo tomar en  consideración las consecuencias derivadas del principio de autonomía financiera 
de las Comunidades Autónomas, que la Constitución sanciona, ni pudo, por tanto,  contemplar el supuesto de los recargos autonómicos sobre impuestos estatales. 
Estas previsiones constitucionales han sido desarrolladas por la L.O.F.C.A., conforme al mandato del art. 157.3 de la Norma fundamental. El art. 12.1 de la L.
O.F.C.A. faculta a las Comunidades Autónomas para establecer recargos sobre los  impuestos estatales no cedidos que graben la renta de las personas físicas con 
domicilio fiscal en su territorio, lo que equivale a decir, en el ordenamiento vigente, sobre el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Si el art. 12.
2 de la L.O.F.C.A. prohíbe que tales recargos puedan suponer una minoración en  los ingresos del Estado, ello ha de significar sin ningún género de dudas que la 
propia L.O.F.C.A ha considerado inaplicable la deducción prevista en el art. 19.  a) de la Ley 44/1978 en lo tocante a los recargos que establezcan las 
Comunidades Autónomas en el Impuesto sobre la Renta, pues, en caso contrario, la  citada Ley Orgánica habría incurrido en una contradicción insalvable. A esta 
conclusión no puede oponerse, como los recurrentes pretenden, el tenor del art. 19.1 a) de la Ley 44/1978, pues ésta es una ley ordinaria, anterior a la L.O.F.C.
A., que no tiene ni podía tener por finalidad la regulación de las relaciones  entre la Hacienda estatal y la de las Comunidades Autónomas, tal como señala el 
Consejo de Estado en el referido dictamen, por lo que resulta evidente que una  norma de estas características no puede hacer inviable la regulación de la L.O.F.
C.A. sobre los recargos autonómicos. Por otra parte, es claro que al referirse a los «recargos no estatales... que incidan sobre los rendimientos computables», 
la Ley 44/1978, del IRPF está pensando en recargos que graben cada uno de los  rendimientos o manifestaciones de renta en que analíticamcnte es susceptible de 
descomponerse la renta global neta de un sujeto, pero no, como es aquí el caso,en un recargo que recae sobre toda la renta globalmente considerada. De todo 
ello se deduce que, conforme a la legislación vigente, el recargo establecido por la Ley 15/1984, de la Comunidad de Madrid no es deducible para la 
determinación de la renta gravada por el Impuesto sobre la Renta, lo que priva  de fundamento a la alegación de los Diputados.
7. También se imputa por ellos a la Ley recurrida la infracción de los  principios de igualdad y justicia tributaria, recogidos en los arts. 14, 31.1, 
138, 139.1 y 149.1.1.ª y 149.1.13.ª de la Constitución. A su entender, si bien  la uniformidad tributaria entre las Comunidades Autónomas no es una exigencia 
constitucional, la desigualdad que introduce aquella Ley en detrimento de los residentes en la Comunidad de Madrid carece de toda justificación objetiva y 
razonable, puesto que, por un lado, el nivel de los servicios públicos en esta Comunidad es superior al de otra; y, por otro, corresponde al Estado regular los 
recargos autonómicos para asegurar la coordinación financiera y la igualdad  contributiva, que podría verse menoscabada por la libertad de las Comunidades 
Autónomas para establecer recargos. Dentro de esta argumentación hay que distinguir los razonamientos que pretenden  demostrar estrictamente la infracción del principio constitucional de igualdad, 
de aquellos otros que reiteran, desde otro ángulo, lo que los recurrentes consideran exigencia de una regulación estatal de los recargos sobre impuestos 
estatales que sea más extensa o más minuciosa que la contenida en la L.O.F.C.A.,  reduciendo así. Los riesgos de descoordinación y desigualdad que comporta la 
potestad de las Comunidades Autónomas para establecer recargos. Sobre este último aspecto, parece innecesario insistir en que el Estado podría, en efecto, 
regular con mayor detalle del que lo ha hecho hasta ahora el ejercicio de la  potestad autonómica para establecer recargos, pues el art. 157.3 de la 
Constitución le faculta para ello. Y, ciertamente, la falta de una regulación estatal más completa del ejercicio de tal potestad financiera de las Comunidades 
Autónomas que la que se establece en la L.O.F.C.A. puede ser objeto de juicio  adversos en el plano de la conveniencia política, mas ello no autoriza a 
concluir que, al establecer el recargo que nos ocupa, la Comunidad de Madrid haya contrariado el principio constitucional de igualdad.  Este principio, según tuvimos ocasión de afirmar en la STC 37/1987, fundamento 
jurídico 10, no impone que todas las Comunidades Autónomas tengan que ejercer sus competencias «de una manera o con un contenido y unos resultados idénticos o 
semejantes». Menos aún exige que una Comunidad Autónoma se abstenga de ejercer  sus competencias mientras las demás no utilicen las propias equivalencias o 
mientras el Estado, en uso de las que le corresponden, no establezca unos límites al ejercicio de las competencias autonómicas que aseguren una sustancial 
igualdad de resultados al llevarse a efecto estas últimas. «La autonomía  -declarábamos en la citada ocasión significa precisamente la capacidad de cada 
nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias  competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. Y si, como es 
lógico, de dicho ejercicio derivan desigualdades en la posición jurídica de los  ciudadanos residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por 
ello resultan necesariamente infringidos los arts. 1, 9.2, 14, 139 y 149.1.1.ª de la Constitución (ni los arts. 31.1, 38 y 149.1.13.ª, cabe añadir ahora), ya 
que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico uniforme de los derechos y  deberes de los ciudadanos en todo tipo de materias y en todo el territorio del 
Estado, lo que sería frontalmente incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio de los derechos y al cumplimiento de los deberes 
constitucionales se refiere, una igualdad de posiciones jurídicas fundamentales». El ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma de Madrid para 
establecer recargos sobre los impuestos estatales no requiere, por ello, una justificación explícita de la desigualdad tributaria que produce, ya que es una 
manifestación de su autonomía financiera, que tiene lugar en el marco de la  Constitución, del Estatuto y de la L.O.F.C.A.. Por otra parte, la diversidad 
resultante de la exacción de un recargo autonómico en el Impuesto sobre la Renta  no quiebra la igualdad de posiciones jurídicas fundamentales de los ciudadanos 
en el cumplimiento de los deberes que les impone el art. 31 de la Constitución, si así fuera, quedaría radicalmente eliminada la potestad de las Comunidades 
Autónomas para establecer recargos, en contradicción con las previsiones  constitucionales y estatutarias sobre el particular. Por último, si la cuestión 
hubiera de examinarse en términos relativos de proporcionalidad o sustancial  igualdad tributaria, el alcance cuantitativo del recargo impuesto por la 
Comunidad de Madrid, excluiría también un juicio afirmativo de inconstitucionalidad por infracción de los principios de igualdad y de justitica 
tributaria que sanciona el art. 31.1, en relación con el art. 149.1ª de la  Constitución.
8. Los Diputados recurrentes y el Defensor del Pueblo consideran que la Ley  15/1984 vulnera el principio de seguridad jurídica consagrado en el art. 9.3 de 
la Constitución. La imputación no se dirige al conjunto de la Ley ni al  establecimiento del recargo, sino a determinados aspectos de su regulación. En 
concreto, el Defensor del Pueblo estima que es contraria a dicho principio  constitucional la inseguridad creada por la Disposición adicional cuarta, que no 
resuelve, sino que remite a lo que «legalmente se determine», los problemas de  gestión. La misma infracción constitucional atribuye a la Ley por dejar sin 
solución ciertos problemas de determinación de la deuda tributaria; en concreto el relativo a la eventual compensación del importe del recargo con el resultado 
negativo de la declaración del Impuesto sobre la Renta, y el que se refiere a la  posibilidad de que, mediante la aplicación del recargo, se puedan superar los 
límites máximos de la cuota integra de dicho Impuesto, establecidos por la Ley 48/1983. Por último, tanto el Defensor del Pueblo como los Diputados alegan que 
es contraria al principio de seguridad jurídica la Disposición final segunda de  la Ley, en cuanto que, al establecer su entrada en vigor el día de su 
publicación en el «Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid», es decir, el 27 de diciembre de 1984, viene a declarar exigible el recargo en el ejercicio de 
1984, conculcando así el principio de irretroactividad de las disposiciones no  favorables o restrictivas de derechos individuales. 	La seguridad jurídica es, según reiterada doctrina de este Tribunal (SSTC  27/1981, 99/1987 y 227/1988), «suma de certeza y legalidad, jerarquia y 
publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable e interdicción de la arbitrariedad, sin perjuicio del valor que por sí mismo tieene aquel principio». 
En el presente caso son los aspectos relativos a la certeza de la norma, entendida como previsibilidad sobre los efectos de su aplicación y a su 
retroactividad los que se hallan en cuestión. Por lo que atañe al primero de ellos, hay que comenzar por recordar que los  principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los 
poderes públicos exigen que la norma sea clara para que los ciudadanos sepan a qué atenerse ante la misma. En este orden de exigencias no cabe subestimar la 
importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las 
normas, singularmente en un sector como el tributario que, además de regular  actos y relaciones jurídicas en masa que afectan y condicionan la actividad 
económica global de todos los ciudadanos, atribuye a éstos una participación y un protagonismo crecientes en la gestión y aplicación de los tributos. Resulta 
inexcusable en este contexto el esfuerzo del legislador, tanto estatal como autonómico, por alumbrar una normativa tributaria abarcable y comprensible para 
la mayoría de los ciudadanos a los que va dirigida; puesto que una legislación  confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y, además de socavar la 
certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar  por empañar el valor de la justicia. Sin embargo, lo anterior no conduce a 
considerar que las omisiones o las deficiencias técnicas de una norma constituyan, en sí mismas, tachas de inconstitucionalidad: siendo, por otra 
parte, inherente al valor superior del pluralismo (art. 1.1 de la Constitución)  que las leyes puedan resultar acertadas y oportunas a unos como desacertadas e 
inoportunas a otros (STC 76/1990, fundamento jurídico 8.º). En lo que ahora concierne, no cabe admitir que se infringe el principio de 
seguridad jurídica cuando un texto normativo no se plantea y resuelve por sí  mismo de modo explícito todos los problemas que puede suscitar su aplicación. 
Sin perjuicio de la conveniencia de apurar, en la medida de lo posible, la regulación y solución de tales problemas con arreglo a estrictos criterios de 
técnica legislativa, su silencio en la ley no supone en todo caso un atentado  contra la seguridad jurídica que el art. 9.3 de la Constitución garantiza. Cada 
norma singular no constituye un elemento aislado e incomunicado en el mundo del  Derecho, sino que se integra en un ordenamiento jurídico determinado, en cuyo 
seno, y conforme a los principios generales que lo informan y sustentan, deben resolverse las antinomias y vacíos normativos, reales o aparentes, que de su 
articulado resulten. Sólo si, en el contexto ordinamental en que se inserta y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el 
contenido o las omisiones de un texto normativo produjeran confusión o dudas que  generaran en sus destinatarios una incertidumbre razonablemente insuperable 
acerca de la conducta exigible para su cumplimiento o sobre la previsibilidad de  sus efectos, podría concluirse que la norma en cuestión infringe el principio de 
seguridad jurídica. No es este el caso que ahora ocupa nuestra atención. La Disposición adicional  cuarta de la Ley impugnada prescribe que «la gestión, liquidación, recaudación, 
inspección y revisión de los actos relativos al recargo se realizarán en la forma que legalmente se determine y de acuerdo con las fórmulas de colaboración 
con la Administración Tributaria del Estado que se instrumenten al amparo de lo  establecido en el art. 19 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de 
financiación de las Comunidades Autónomas». No corresponde a este Tribunal resolver los problemas que origina la interpretación y aplicación de esta norma. 
Pero, no obstante su relativa imprecisión, y por lo que aquí interesa, es  posible concluir que dichos problemas pueden encontrar fácil solución en el 
marco del ordenamiento vigente Así es, en efecto, si se tiene en cuenta que el  recargo es un recurso de la Comunidad Autónoma que, dada su vinculación al 
Impuesto estatal sobre la Renta de las Personas Físicas, admite su gestión, liquidación y recaudación por la Administración Tributaria del Estado, tal como 
se desprende del art. 19.1 de la L.O.F.C.A., del art. 58 de la Ley General  Tributaria y, más en concreto, de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda 
de 8 de febrero de 1985. Establecida en esta disposición reglamentaria la  recaudación conjunta del recargo con el Impuesto sobre la Renta, no es difícil 
tampoco resolver, conforme a las leyes y reglamentos tributarios de carácter  general, los problemas relativos a la compensación de deudas y a la eventual 
impugnación de los actos correspondientes de la Administración Tributaria que  suscita el Defensor del Pueblo. Y por lo que se refiere a las dudas sobre la 
determinación de la deuda tributaria derivada del recargo, cuestión de fondo y no relativa a la gestión del impuesto, es evidente que no se ve afectada por los 
límites máximos a la cuota íntegra del Impuesto sobre la Renta que impone el art. 28 de la Ley 44/1978, al ser el recargo un recurso autonómico articulado sobre 
el impuesto estatal que ni puede suponer una minoración en los ingresos que, por tal concepto, obtenga el Estado, ni tampoco desvirtuar la naturaleza y 
estructura del tributo sobre el que se fija. En cuanto a la supuesta inconstitucionalidad del efecto retroactivo del recargo  en relación con la renta obtenida durante el período impositivo de 1984, hay que 
advertir antes de nada que, como ya declaramos en la STC 126/1987, fundamento jurídico 9.º, no existe una prohibición constitucional de la legislación 
tributaria retroactiva; de manera que, fuera de las materias respecto de las que el art. 9.3 de la Constitución veta totalmente la retroactividad, es posible que 
se dote a la ley del ámbito de retroactividad que el legislador considere oportuno (STC 27/1981, fundamento jurídico 10; y 6/1983, fundamento jurídico 3.º), disponiendo éste, por consiguiente, de un amplio margen de discrecionalidad 
política respecto de la que nada le cumple decir a este Tribunal. Ahora bien,  afirmar la retroactividad de las normas fiscales no supone mantener, siempre y 
en cualquier circunstancia, su legitimidad constitucional, que puede, en efecto, ser cuestionada cuando su eficacia retroactiva contraríe otros principios 
consagrados en la Constitución, entre ellos el principio de seguridad jurídica. A este respecto, cabe observar que el principio de seguridad jurídica, aun 
cuando no pueda erigirse en valor absoluto, pues ello daría lugar a la congelación del ordenamiento jurídico existente (STC 126/1987, fundamento 
jurídico 11), ni deba entenderse tampoco como un derecho de los ciudadanos al  mantenimiento de un determinado régimen fiscal (SSTC 27/1981 y 6/1983), sí 
protege, en cambio, como antes se dijo, la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente, frente a cambios 
normativos que no sean razonablemente previsibles, ya que la retroactividad posible de las normas tributarias no puede trascender la interdicción de la 
arbitrariedad. Serán, en definitiva, las circunstancias específicas que concurran cn cada caso y el grado de retroactividad de la norma cuestionada los 
elementos determinantes que permitan enjuiciar su pretendida  inconstitucionalidad (STC 126/1987, fundamento jurídico 11).  En el supuesto que ahora nos ocupa, las razonables dudas de constitucionalidad 
que, en función de los criterios recién mencionados, podía suscitar la Disposición final segunda de la Ley 15/1984 de la Asamblea de Madrid, al 
disponer la inmediata entrada en vigor de la misma, se vieron, sin embargo,  enervadas desde el momento en que el mismo órgano legislativo, antes de que se 
procediera a la liquidación del recargo en el ejercicio fiscal de 1984, decidió suspender, mediante la Ley 14/1985, de 18 de abril, la eficacia de la Ley 
15/1984, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid, «hasta la definitiva resolución del Tribunal Constitucional en los Recursos de Inconstitucionalidad 
formulados contra la referida Ley» (art. 1); disponiendo en sus arts. 2 y 3 nuevas y distintas fechas para la recuperación de la eficacia de la Ley 15/1984, 
según cual fuere el contenido de la resolución de este Tribunal. Ello significa,  de una parte, que la Ley 15/1984 no fue aplicada al ejercicio tributario de 1984, lo que elimina el supuesto de hecho y la premisa lógica de la que arranca el 
alegato de inconstitucionalidad por eficacia retroactiva de las normas fiscales; y, de otra, ello implica también una derogación de la Disposición final 
impugnada y una correlativa pérdida de objeto en este punto del presente proceso  constitucional, ya que en un recurso de inconstitucionalidad «dirigido a la 
depuración objetiva del ordenamiento jurídico, carece de sentido pronunciarse sobre normas que el mismo legislador ha expulsado ya de dicho ordenamiento» (STC 
160/1987, fundamento jurídico 7.º). En consecuencia, al margen de la negativa valoración que pudiera merecer esta singular forma de legislar, y acerca de la 
cual este Tribunal no ha sido llamado a pronunciarse, debemos abstenernos de formular declaración alguna sobre este concreto motivo de impugnación.
9.. El Defensor del pueblo considera también que el recargo puede tener alcance  confiscatorio, infringiendo la prohibición que establece el art. 31.1 de la 
Constitución. Su reproche se funda,en sustancia, en que corresponde al  legislador establecer el límite cuantitativo de la no confiscatoriedad del 
impuesto, límite que la Ley- 48/1983 ha fijado, para la cuota íntegra del  Impuesto sobre la Renta, en el 46 por 100 de la base imponible de dicho Impuesto 
y en el 70 por 100 para aquella cuota junto con la del lmpuesto sobre el  Patrimonio Neto, y que podría ser superado al aplicarse el recargo del 3 por 100 
sobre la cuota líquida previsto por la Ley de la Asamblea de Madrid. Quienes se  oponen al recurso de inconstitucionalidad rechazan este motivo, refutando el 
significado que el Defensor del Pueblo atribuye al principio de no  confiscatoriedad del sistema tributario.
El examen de esta alegación viene, en efecto, condicionado por la  interpretación que haya de darse al principio de no confiscación en materia 
fiscal, cuestión que dista de hallarse doctrinalmente clarificada, al contrario  de lo que ocurre, por ejemplo, en el ámbito penal o en el de la institución 
expropiatoria lato sensu. De hecho, en materia fiscal, la confiscación no supone  la privación imperativa, al menos parcial, de propiedades, derechos 
patrimoniales o rentas sin compensanción, ya que este tipo de privación o  exacción es, en términos generales, de esencia al ejercicio de la potestad 
tributaria y al correlativo deber de contribuir al sostenimiento de los gastos  públicos. Por ello hay quien identifica dicho principio con el de capacidad 
contributiva, de suerte que sería confiscatorio todo tributo que no se fundara  en éste; hay quien considera que es una reiteración del principio de justicia 
tributaria; y hay finalmente quien opina que constituye un límite -por más que  indeterminado y de difícil determinación- al principio de progresividad del 
sistema taributario. Tiene declarado este Tribunal, ya en su STC 27/1981, que  capacidad económica, a efectos de contribuir a los gastos públicos, tanto 
significa como la incorporación de una exigencia lógica que obliga a buscar la  riqueza allí donde la riqueza se encuentra. A ello cabe añadir ahora que la 
prohibición de confiscatoriedad supone incorporar otra exigencia lógica que  obliga a no agotar la riqueza imponible -sustrato, base o exigencia de toda 
imposición- so pretexto del deber de contribuir; de ahí que el límite máximo de  la imposición venga cifrado constitucionalmente en la prohibición de su alcance 
confiscatorio. Y dado que este límite constitucional se establece con referencia  al resultado de la imposición, puesto que lo que se prohibe no es la 
confiscación, sino justamente que la imposición tenga «alcance confiscatorio»,  es evidente que el sistema fiscal tendría dicho efecto si mediante la aplicación 
de las diversas figuras tributarias vigentes, se llegara a privar al sujeto  pasivo de sus rentas y propiedades, con lo que además se estaría desconociendo, 
por la vía fiscal indirecta, la garantía prevista en el art. 33.1 de la  Constitución: como sería asimismo, y con mayor razón, evidente el resultado 
confiscatorio de un Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas cuya  progresividad alcanzara un tipo medio de gravamen del 100 por 100 de la renta. 
Pero, excluidos aquel límite absoluto y esta evidencia aritmética, y asumiendo  la dificultad de situar con criterios técnicamente operativos la frontera en la 
que lo progresivo o, quizá mejor, lo justo, degenera en confiscatorio, si  resulta posible rechazar que la aplicación del recargo autonómico de que 
tratamos conculque el art. 31.1 de la Constitución por su eventual superación de  los límites cuantitativos o porcentuales establecidos por el legislador estatal 
para el Impuesto sobre la Renta; pues en tal caso no podría establecerse recargo  alguno, o bien habría ello de hacerse en detrimento de los principios de 
igualdad y progresividad de los tributos, que asimismo proclama el art. 31.1 de  la Constitución. Cuestión distinta sería que el argumento impugnatorio que, a 
este propósito, esgrime el Defensor del Pueblo se dirigiera más bien a reiterar  la conveniencia u oportunidad política -ya destacada por los Diputados 
recurrentes, sobre la base de un dictamen del Consejo de Estado- de que el  legislador estatal añadiera otro tipo de límites a la potestad reconocida a las 
Comunidades Autónomas para el establecimiento de recargos sobre impuestos del  Estado. Pero sobre ello nada debemos añadir ahora.
En suma, el recargo del 3 por 100 en la cuota líquida del Impuesto sobre la  Renta respeta los principios de igualdad, progresividad y capacidad contributiva, y tanto por su cuantía como por la materia imponible que grava y, en último 
término, por la finalidad que persigue, no infringe el principio de justicia  tributaria, ni por lo mismo cabe reprocharle alcance confiscatorio, imputación 
ésta que, en razón de cuanto antecede, debe ser rechazada. 
10. Examinadas las alegaciones de los recurrentes que cuestionan directamente  la licitud del recargo establecido por la Comunidad de Madrid, procede analizar 
a continuación aquellas otras que tienen por objeto la supuesta  inconstitucionalidad de otros aspectos de la Ley 15/1984, relativos al gasto o 
destino previsto para los ingresos que se obtengan mediante dicho tributo. Estos  recursos han de destinarse a nutrir un Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid 
que la propia Ley crea con la triple finalidad de dotar de recursos supletorios  a las Haciendas locales, coadyuvar a la creación y mejora de infraestructuras 
municipales y comarcales y reducir los desequilibrios espaciales de carácter  económico y social en el ámbito de la Comunidad de Madrid [art. 1.1 y 2 a) de la 
Ley]. En opinión de los Diputados recurrentes, esta finalidad legal no coincide con  la prevista en la L.O.F.C.A. para los recargos autonómicos, que no es otra que 
la de asegurar niveles de prestación de los servicios no garantizados por el  Estado, si así lo acuerda cada Comunidad Autónoma en el marco de sus 
competencias. Sin embargo, como señalan los representantes de la Asamblea y del  Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, no es posible encontrar en la L.O.
F.C.A., y menos aún en la Constitución o en el Estatuto de Autonomía de Madrid,  un criterio en virtud del cual los ingresos obtenidos por la exacción de los 
recargos sobre impuestos estatales deban dedicarse a determinados fines y no puedan destinarse a otros, en el ámbito de las competencias de la Comunidad 
Autónoma. Por ello hay que concluir que, con arreglo a las normas del bloque de la constitucionalidad que los regulan, los recargos no son tributos de carácter 
finalista. Al igual que ocurre con otros ingresos de las Haciendas autonómicas, la potestad de establecer recargos es una facultad instrumental, derivada de la 
autonomía financiera de las nacionalidades y regiones, que éstas pueden ejercitar para el cumplimiento de sus fines en general o de cualesquiera de 
ellos en particular. La cuestión se reduce entonces a determinar si la Comunidad  de Madrid tiene o no competencia para crear un fondo de Solidaridad Municipal 
como el que prevé la Ley 15/1984, destinando al mismo una parte de sus propios recursos.
11. Los Diputados recurrentes niegan también que la Comunidad de Madrid ostente  esta competencia, pues, en su opinición, la misma no puede incluirse entre las 
limitadas funciones que le corresponden en materia de régimen local (arts 148.1. 2.ª de la Constitución y 27.1 del E.A.M.) o de fomento del desarrollo económico 
de la Comunidad Autónoma (arts. 148.1.13.ª de la Constitución y 26.11 del E.A.M.). Entienden por ello que la Comunidad no puede complementar los ingresos 
municipales y menos aún, como pretende la Ley recurrida, introducir  modificaciones en el sistema tributario local, con la intención de 
racionalizarlo, para financiar el equipamiento y las obras de infraestructura de  los Ayuntamientos. Esta carencia de competencias no puede ser sustituida, a 
juicio de los recurrentes, por la apelación a los principios de igualdad y  solidaridad que recoge el art. 1 del Estatuto de Autonomía, toda vez que este 
precepto no atribuye competencia alguna a la Comunidad Autónoma, del mismo modo  que la Constitución y la L.O.F.C.A. no asignan tampoco ninguna competencia 
específica a las Comunidades Autónomas para desarrollar los principios de  solidaridad e igualdad en el ámbito intraautonómico.
Es cierto que los principios de igualdad material y solidaridad que sancionan  los arts. 2, 9.2, 40, 138.1 y 2 y 139 de la Constitución y concordames de los 
Estatutos de Autonomía, y que reitera el art. 2 de la L.O.F.C.A., no suponen por  sí mismos la atribución de competencia a las Comunidades Autónomas. Pero es 
asimismo evidente que tales principios vinculan a todos los poderes públicos, en  el ejercicio de sus respectivas competencias, y no sólo al Estado, sin que pueda 
entenderse que se oponga a es la conclusión la mención que el art. 138.1 de la  Constitución hace del Estado como garante del principio de solidaridad, ni la 
reserva al Estado de la competencia exclusiva para regular las condiciones  básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los 
derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1.ª de  la Constitución), o el expreso encargo de adoptar las medidas oportunas para 
conseguir el desarrollo armónico entre las diversas partes del territorio  español que el art. 2 de la L.O.F.C.A. asigna asimismo al Estado. Una 
interpretación semejante chocaría con lo dispuesto en otros preceptos  constitucionales, en los Estatutos de Autonomía y en el propio art. 2.2 de la L.
O.F.C.A., que obliga expresamente a cada Comunidad Autónoma a velar por su  propio equilibrio territorial y por la realización interna del principio de 
solidaridad, En consecuencia, si bien las Comunidades Autónomas carecen de una  competencia específica para desarrollar, con cualquier alcance, los principios  constitucionales de solidaridad e igualdad material, sí pueden, e incluso deben, 
por mandato constitucional, estatutario y legal, atender a la realización de  tales principios en el ejercicio de sus competencias propias. Analizada, pues, 
desde este ángulo, no se puede negar que la creación de un Fondo de Solidaridad  Municipal como el previsto por la Ley madrileña resulta plenamente conforme con 
la Constitución, siempre que constituya efectivamente un modo de ejercer  competencias propias de la Comunidad Autónoma, sin exceder el ámbito material de 
las mismas. Según el art. 3 de la Ley, los recursos del Fondo de Solidaridad Municipal han  de aplicarse, bien a transferencias corrientes a los Presupuestos de los 
distintos Ayuntamientos de la Comunidad, bien a inversiones de carácter real o  financiero, de ámbito local o comarcal, bien, en último extremo, a compensar a 
los Ayuntamientos que hayan decidido reducir sus ingresos propios por supresión  o modificación de tasas y tributos locales (Disposición adicional primera de la 
Ley). Desde el punto de vista de las competencias de la Comunidad Autónoma, nada  hay que objetar al destino de una parte de los recursos del Fondo a inversiones 
locales o comarcales que se refieran a materias sobre las que la Comunidad tenga  atribuidas competencias, condición ésta que la Ley no excluye, y que ha de 
entenderse implícita en ella. Pero, aun en el caso de que se tratara de  inversiones a realizar en el ámbito estricto de las competencias municipales, se 
estaría en presencia de un supuesto de cooperación económica con los entes  locales que la legislación vigente de régimen local [arts. 55 d) y 57 de la Ley 
7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local] permite  desarrollar a las Comunidades Autónomas, tanto por lo que se refiere a servicios 
locales como en asuntos de interés común, integrando así la competencia que el  art. 27.1 del E.A.M. atribuye a la Comunidad de Madrid.
Dentro de esta misma competencia autonómica de cooperación económica con la  Administración Local, que la Ley básica de Régimen Local subordina a las formas 
y términos previstos por las leyes, ha de situarse la asignación a los  Ayuntamientos de recursos del Fondo de Solidaridad en concepto de transferencias 
corrientes. A este propósito ha de recordarse que el art. 142 de la Constitución  ha previsto expresamente que las Haciendas locales se nutrirán, entre otros 
ingresos de la participación en los tributos del Estado y en los de las  Comunidades Autónomas, y que la vigente Ley 39/1988, de 28 de diciembre, 
reguladora de las Haciendas locales -que, como norma actualmente en vigor, ha de  tenerse en cuenta para la resolución del presente recurso de 
inconstitucionalidad (SSTC 87/1985, 137/1986 y 27/1987, entre otras)- dispone  que las Entidades locales participarán en los tributos propios de las 
Comunidades Autonómicas «en la forma y cuantía que se determine por las leyes de  sus respectivos Parlamentos» (art. 39.2).
A todo lo cual ha de añadirse, finalmente, que la Comunidad de Madrid ha  asumido todas las competencias que según la Ley correspondían a la Diputación 
Provincial de Madrid (Disposición transitoria cuarta, 2, del E.A.M. y art. 40 de  la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local), entre las que se encuentran 
la asistencia y la cooperación económica a los municipios «mediante cualesquiera  fórmulas», con el fin de asegurar el acceso de la población al conjunto de los 
servicios mínimos de competencia municipal y la mayor eficacia y economicidad de  éstos [art. 36.1, b) y 2, b) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local]. En definitiva, el conjunto de normas que acaban de mencionarse despeja 
cualquier duda sobre la suficiente cobertura competencial de la Comunidad de  Madrid para crear el Fondo de Solidaridad Municipal previsto en la Ley 15/1984.
Por otra parte, es cierto que la Ley autonómica no puede modificar la  legislación estatal sobre las Haciendas locales, reduciendo o alterando los 
tributos propios de las entidades locales, por carecer la Comunidad de Madrid de  competencias al respecto. Pero la Ley no introduce modificación alguna en este 
sentido, ya que se limita a prever una compensación en favor de aquellos  Ayuntamientos que, voluntariamente, disminuyan sus ingresos, por supresión o 
modificación de las ordenanzas fiscales reguladoras de las tasas u otros  tributos locales (Disposición adicional primera). En consecuencia, la Ley no 
impone a los municipios de la Comunidad ninguna reducción de sus recursos, ni  mucho menos les faculta para suprimir o modificar aquellos tributos que han de 
exigir legalmente, con carácter obligatorio. La decisión de acogerse al sistema  compensatorio establecido corresponde a los municipios en ejercicio de su 
autonomía financiera y, lógicamente, dentro de los límites que la legislación  general sobre las Haciendas locales fija a la misma. Por tanto, la previsión de 
semejante sistema de compensación no invade las competencias del Estado en  materia de Haciendas locales.
 12. En virtud de lo razonado en el fundamento jurídico precedente, tampoco se  acierta a advertir en la Ley madrileña, como los actores pretenden, una 
transgresión del principio constitucional de autonomía local. Consideran los  recurrentes que, si bien el art. 142 de la Constitución dispone que las 
Haciendas locales pueden nutrirse de su participación en los ingresos de las  Comunidades Autónomas, el principio de autonomía local exige, de una parte, que 
cada Ayuntamiento pueda disponer con total libertad de los recursos obtenidos  por dicho concepto mediante su destino a los fines que mejor le parezcan; y, de 
otra, que se establezcan unos criterios de participación en los impuestos  estatales y autonómicos que sean objetivos y no discrecionales. La Ley impugnada 
ordena, por el contrario, que el 60 por 100 de los recursos del Fondo de  Solidaridad Municipal se destinará a inversiones que la Comunidad Autónoma 
seleccionará discrecionalmente [arts. 3.2, 4 b), 5 y Disposición adicional  primera].
Mas lo cierto es que la Ley no dispone expresamente que los recursos del Fondo  destinados a inversiones locales o comarcales hayan de transferirse a los 
Ayuntamientos. Antes bien, de su articulado se deduce que se trata, normalmente de inversiones a realizar por la propia Comunidad Autónoma, aunque la ejecución 
de los proyectos de inversión pueda delegarse en las corporaciones locales (art.  5.3). Pero aun en el caso de que se entendiera que, al menos en parte, tales 
recursos puedan transferirse también a las Haciendas locales para que los  Ayuntamientos realicen y ejecuten, en régimen de autonomía, las correspondientes 
inversiones, tampoco se seguiría de la vinculación o afectación de los fondos  así transferidos un atentado al principio de autonomía local. Los arts. 140 y 
142 de la Constitución no prescriben, con alcance general, que los ingresos que  perciban las Entidades locales en concepto de participación en los tributos del 
Estado o de las Comunidades Autónomas hayan de quedar a la entera y libre  disponibilidad de aquellas Corporaciones. No exigen que dicha participación se 
instrumente, en cualquier caso, mediante transferencias o subvenciones  incondicionadas de fondos estatales o autonómicos a las Haciendas locales. Por 
el contrario, como es regla común en el Derecho comparado, resulta  constitucionalmente lícito vincular las transferencias y subvenciones a un 
destino concreto, siempre que, en el ejercicio de sus propias competencias,  concurra en ello el interés del Ente que transfiere sus propios recursos o 
subvenciona a las Haciendas locales. Y así se reconoce también en los arts. 39 y  40 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas locales. 
En consecuencia, si bien la subvención no es concepto que delimite competencias  en nuestro ordenamiento constitucional, según ha precisado con reiteración este 
Tribunal, la facultad de concederlas, incluso para un destino concreto, responde  en el presente caso al ejercicio de las competencias de cooperación con las 
Entidades locales que ostenta la Comunidad de Madrid. De otra parte, es claro que, como señalan acertadamente los recurrentes, las  transferencias y subvenciones de las Comunidades Autónomas a los Entes locales 
deben distribuirse conforme a criterios objetivos y razonables, pues en caso  contrario podrían resultar vulnerados los principios constitucionales de 
igualdad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Pero  tampoco desde este ángulo puede sostenerse con fundamento que tales principios 
constitucionales hayan sido conculcados por la Ley impugnada, pues ésta fija  unos criterios de reparto de los recursos del Fondo de Solidaridad (arts. 4, 5 y 
Disposición adicional primera) que no pueden considerarse extraños a las  exigencias de objetividad y razonabilidad. Si bien en la selección de los 
proyectos de inversión cabe un margen de discrecionalidad en favor de la  Comunidad Autónoma para definir las prioridades, con participación de las 
propias Corporaciones locales, ello no supone por sí solo que haya de incurrirse  en arbitrariedad; y si en algún caso se produjera tal evento, siempre podrían 
las Corporaciones afectadas impugnar las normas y actos de desarrollo y  ejecución de la Ley ante los órganos judiciales competentes.
Por último, los Diputados recurrentes consideran que la Ley infringe el  principio de autonomía local porque introduce factores de incertidumbre en los 
criterios de participación de los municipios en los tributos estatales y puede  producir, en algún caso, la minoración de esa participación. Estos efectos 
tendrían lugar en los supuestos de supresión o reducción de los tributos y tasas  municipales, en aplicación de la Disposición adicional primera de la Ley, pues 
si se entendiera que la compensación autonómica ha de computarse para calcular  el esfuerzo fiscal medio de cada municipio, a efectos de la distribución del 
Fondo Nacional de Cooperación Municipal, podría incrementarse indebidamente la  participación de los municipios madrileños en dicho fondo, en tanto que, si tal 
compensación fuera excluida en aquel cálculo, la supresión o reducción de  tributos y tasas repercutiría en una disminución de la participación de esos 
municipios en los recursos del citado Fondo Nacional. Si la argumentación anterior fuera correcta, la Ley podría incurrir  efectivamente en inconstitucionalidad, no ya por contrariar el principio de 
autonomía local, sino por invadir las competencias del Estado relativas a la  regulación de la participación de los entes locales en los tributos estatales. 
Sin embargo, no es acertado concluir que la Ley incida directamente y por sí  misma en el sistema de las relaciones financieras entre el Estado y los 
municipios. La Ley utiliza el concepto de esfuerzo fiscal como criterio que debe  ser atendido para repartir las transferencias a los presupuestos municipales con 
cargo al Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid [art. 4 a) 2], define lo que  ha de entenderse por esfuerzo fiscal (Disposición adicional segunda) y considera 
el recargo establecido como un incremento del esfuerzo fiscal municipal ( Disposición adicional quinta). Pero todo ello, según se señala expresamente, «a 
los efectos de la presente Ley», por lo que dicha regulación del esfuerzo fiscal  no afecta a la que el Estado establezca como criterio de ponderación de sus 
transferencias económicas a las Entidades locales. En todo caso y por lo que se refiere a la participación de los municipios en  los tributos del Estado, el art. 115 de la Ley reguladora de las Haciendas 
Locales tiene en cuenta, a efectos de ponderación de la participación de cada  municipio, el esfuerzo fiscal medio, definido como «el que para cada ejercicio 
determinen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en función de la  aplicación que por los municipios se haga de los tributos contenidos en la 
presente Ley y de otros parámetros deducidos de datos correspondientes a  tributos del Estado que afecten a los distintos municipios». No obstante la 
relativa imprecisión de esta fórmula, es evidente que el Estado no tiene en  cuenta la participación de los municipios en los tributos de las Comunidades 
Autónomas a efectos de calcular el esfuerzo fiscal medio de cada municipio, como  criterio de ponderación de su porcentaje de participación cn los tributos del 
Estado. En cambio, sí tiene en cuenta la aplicación que los municipios hagan de  sus propios tributos. De donde se sigue que, si los municipios suprimen o 
reducen sus tasas u otros tributos locales, como prevé la Disposición adicional  primera de la Ley autonómica, ello podrá repercutir ciertamente en una 
minoración de su respectiva participación en 105 tributos del Estado. 	Ahora bien, como ya se ha dicho, la Comunidad de Madrid no ha impuesto a los 
municipios la supresión o reducción de sus tributos. Ni siquiera ha condicionado  a esta supresión o reducción la participación de los municipios en el Fondo de 
Solidaridad que crea, en régimen de igualdad con los municipios que mantengan o  en su caso, aumenten sus tributos o tasas, sino que se ha limitado a prever una  compensación, con cargo al Fondo, en el primer supuesto. En consecuencia, la 
decisión de reducir o suprimir los tributos locales o la de mantenerlos es una  libre opción de cada municipio, según la Ley. Corresponde adoptarla a cada 
Corporación, valorando los efectos que ello ha de comportar tanto en su sistema  de tributos propios como en su participación en los del Estado y en los de la 
Comunidad Autónoma. No puede achacarse, por tanto, a la Ley recurrida el efecto  de minoración de los ingresos municipales provenientes de su participación en 
los tributos del Estado, ni tampoco una injerencia indebida en las relaciones  económicas entre el Estado y los municipios, pues cualquier efecto relativo a 
dicha participación ha de tener su causa en el ejercicio de la autonomía  municipal, que la Ley 15/1984 no coarta.
 
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE  LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por 54 Diputados y  por el Defensor del Pueblo contra la Ley de la Asamblea de Madrid 15/1984, de 19 
de diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid. 
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a cuatro de octubre de mil novecientos noventa.
 
Voto particular que formula el Magistrado don Francisco Rubio Llorente respecto  de la Sentencia dictada en los recursos de inconstitucionalidad núms. 243/85 y 
257/85.
No comparto la opinión mayoritaria en cuanto afirma que la Comunidad Autónoma  de Madrid dispone de competencia para establecer recargos sobre los impuestos 
estatales sin necesidad de sujetarse a lo que disponga una previa ley estatal. A  mi juicio, la interpretación literal del art. 53.2 del Estatuto de Autonomía de 
Madrid, ratificada por la interpretación sistemática e incluso por la historia  del precepto, lleva a la conclusión contraria. La mención que ese precepto hace 
de «las leyes reguladoras de los mismos» alude directamente a la Ley reguladora  de cada uno de los impuestos susceptibles de ser recargados o eventualmente a 
una ley reguladora de los recargos que quepa establecer sobre diversos impuestos, pero no, en modo alguno a la L.O.F.C.A., pues así entendida la alusión seria 
redundante.
Este disentimiento, aunque referido exclusivamente a los poderes de que dispone  la Comunidad Autónoma de Madrid y no cualquier otra, es sustancial y determina 
naturalmente mi desacuerdo con la decisión final. Pese a ello no es esta  diferencia de criterio el motivo principal de mi discrepancia, que, aún antes 
que en ello, se origina en el hecho mismo de que el Tribunal se haya pronunciado  sobre el fondo de la cuestión, con independencia del sentido, estimatorio o 
desestimatorio, de ese pronunciamiento. Los recursos de inconstitucionalidad aquí acumulados, interpuestos en los días  26 y 27 de marzo de 1985, se dirigen, en efecto, contra una ley (Ley 15/1984), 
cuya aplicación fue suspendida por la Ley 4/1985, de 18 de abril. Esta última,  posterior a la fecha de interposición de los recursos condiciona decisivamente 
el objeto de estos y los hace insusceptibles, mientras se mantenga vigente, de  cualquier decisión de este Tribunal que no sea la de no haber lugar a 
pronunciarse sobre el fondo.
Este condicionamiento es tan evidente, que ni siquiera la Sentencia de la que  disiento puede ignorarlo, pero lejos de afrontarlo en su plenitud, lo elude en 
lo que más importa; toma en cuenta la existencia de la nueva Ley, pero sólo en lo secundario, no en lo principal, y siguiendo, además, un procedimiento 
inadecuado. Se basa así precisamente cn lo dispuesto cn la Ley 4/1985, para  concluir que carece ya de objeto la impugnación dirigida contra la Disposición 
final segunda, pero llega a esta conclusión sin haber ofrecido a las partes  ocasión de alegar sobre la incidencia que esta Ley pudiera tener en el objeto 
todo del recurso, rompiendo con lo que ha sido, hasta ahora, la práctica del  Tribunal en situaciones semejantes.
Esta transgresión procedimental, en sí misma lamentable, facilita la opción,  que deliberadamente se ha adoptado, de eludir el análisis de los muchos 
problemas que desde el punto de vista del control de constitucionalidad de las  leyes plantea un modo de legislar que la Sentencia de la que disiento califica  tímidamente de «singular» y que a mi juicio era inexcusable abordar.
No se trata sólo, sin embargo, de una bizarra singularidad, sino de pura y  simple inconstitucionalidad, y aunque no podemos pronunciarnos sobre la 
constitucionalidad de una Ley que no ha sido impugnada, tampoco podemos ignorar  deliberadamente el efecto que esa nueva Ley tiene sobre el objeto del recurso y 
sobre la función misma de este Tribunal. El concepto mismo de Ley es hoy todavía objeto de debate en la doctrina, pero  lo que está fuera de toda discusión (o al menos lo estaba hasta que la Asamblea 
de Madrid, o su Consejo de Gobierno -como autor del proyecto- concibieran la  extraordinaria idea de suspender la eficacia de una ley ya vigente hasta que se 
resolvieran los recursos planteados frente a ella) es que esta voluntad ha de  manifestarse de modo claro y rotundo y no sólo el dubitativo deseo de imponer a 
los ciudadanos una obligación que surgirá sólo si otro órgano (en este caso el Tribunal Constitucional) decide que tal deseo no va contra lo dispuesto en la 
Constitución y en el Estatuto de Autonomía, y naturalmente, únicamente a partir  del momento que este otro órgano, libremente, adopte su decisión.
Es este disparatado entendimiento de lo que la ley significa en la estructura  de un Estado de Derecho el que hace constitucionalmente ilegítimo el cuerpo 
normativo que resulta de la conexión de las Leyes 15/1984 y 4/1985 e impide que  este Tribunal se pronuncie separadamente sobre la primera de ellas, ignorando 
esa conexión y aceptando con ello implícitamente la legitimidad constitucional  de esta viciosa técnica, que no sólo quiebra una estructura básica del Estado 
democrático de Derecho, sino que infringe además directamente la Ley Orgánica del propio Tribunal.
Tras la supresión del llamado recurso previo (que por lo demás, como se  recordará, sólo cabía contra las leyes orgánicas y sólo antes de su promulgación), el recurso de inconstitucionalidad, a diferencia de la cuestión, únicamente 
puede dirigirse, en efecto, contra leyes vigentes. Es cierto que esta precisión  no figura expresamente en la Constitución y que la Ley Orgánica de este Tribunal, a la que aquélla (art. 165) se remite, se limita a determinar (art. 33) que el 
recurso deberá formularse dentro de los tres meses siguientes a la publicación Es esta, sin embargo (art. 2.1 Código Civil) la que determina la incorporación 
de la ley al ordenamiento, con independencia del período de vacatio, más o menos  largo, pero en todo caso cierto, establecido para que den comienzo sus efectos, 
y que por ello no condiciona en modo alguno la impugnabilidad de la ley ante  este Tribunal. Una Ley cuya eficacia esta subordinada al cumplimiento de una 
condición suspensiva que consiste precisamente en la proclamación de su validez,  no es, por el contrario, una Ley vigente y no puede ser por eso objeto de 
impugnación.
El Tribunal Constitucional es un Tribunal, no un órgano asesor de consulta  voluntaria y dictamen vinculante, y sus Sentencias tienen los efectos que 
establecen la Constitución y su propia Ley Orgánica, que es la única (además claro está, de la Constitución), a la que está sometido según, precisamente, el 
art. 1 de la misma, La Ley 4/1985, de la Asamblea de Madrid que regula (arts. 2  y 3) los efectos de esta Sentencia de la que disiento es por ello contraria a la 
Constitución por violación de la reserva de Ley Orgánica contenida en el art.  165 de la Carta fundamental. Es claro que esta Ley no ha sido impugnada, pero 
sus precisiones son inescindibles de la Ley 15/1984, en la que bien hubieran  podido figurar, como Disposiciones adicionales o de cualquier otro modo, y hacen 
constitucionalmente imposible, en consecuencia, resolver en el fondo las  impugnaciones dirigidas contra ella. Al no haberlo entendido así el juicio de la 
mayoría deja abierta la lamentable posibilidad de que todos y cada uno de los  dieciocho Cuerpos Legislativos existentes en nuestro país desnaturalicen la 
función propia de este Tribunal, reintroduciendo (generalizado ya a todo tipo de leyes) el recurso previo, cada vez que la coyuntura política lo haga deseable.
Madrid, a cuatro de octubre de mil novecientos noventa. 
 
Voto particular que formula el Magistrado don Miguel Rodríguez-Piñero y  Bravo-Ferrer respecto a la Sentencia dictada en los recursos de 
inconstitucionalidad núms. 243/85 y 257/85

No estoy de acuerdo, en contra de la opinión mayoritaria del Pleno, en la  afirmación de que la Comunidad Autónoma de Madrid tenga competencia para 
establecer recargos sobre los impuestos estatales sin necesidad de sujetarse a  lo que disponga una previa ley estatal.
A mi juicio el art. 157 C.E. ha de leerse a la luz del art. 130 C.E. que  reconoce la potestad originaria del Estado para establecer mediante ley tributos, aunque permite a las Comunidades Autónomas, y también a las Corporaciones 
Locales, establecer y exigir tributos, pero «de acuerdo con la Constitución y  las leyes», lo que supone que no pueden ponerse en el mismo plano la potestad 
tributaria originaria del Estado y la derivada de las Comunidades Autónomas. No  cabe inferir por ello, directamente de la previsión contenida en el art. 157.1 a) C.E. de «recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los 
ingresos del Estado» la competencia originaria de la Comunidad Autónoma de  Madrid para establecer esos recargos sin intermediación legislativa alguna, ni 
tampoco cabe reducir esa intermediación legislativa a la Ley Orgánica prevista  en el art. 157.3 C.E.
La competencia de la Comunidad Autónoma de Madrid en materia financiera se  precisa, además, en su Estatuto de Autonomía. Resulta muy significativo que el 
art. 53.2 de este Estatuto se refiera a «los recargos que establezca la Comunidad de Madrid sobre impuestos estatales, en los términos que establezca l 
Ley reguladora de los mismos». Se trata de un condicionamiento que no existe en otros Estatutos de Autonomía, que responde históricamente a la existencia de un 
Proyecto de Ley, que no llegó a ser aprobado y que se estaba elaborando al mismo tiempo que el Estatuto de Autonomía. Ello indica que el precepto estatutario 
establece una exigencia singular que no puede banalizarse, como hace la  Sentencia, entendiendo que se trataría de una remisión a la L.O.F.C.A.. Como en 
el título V del Estatuto de Autonomía se hace referencia directa a la L.O.F.C.A., en diversos preceptos, ello sólo puede ser entendido como que la Ley a la que 
se refiere el art. 53.2 no es una Ley existente en el momento ni, desde luego,  la L.O.F.C.A.
En la Sentencia se reconoce la falta de una regulación estatal más completa del  ejercicio de esa potestad financiera de la Comunidad Autónoma, pero estima que 
eso sólo puede ser objeto de juicio adverso en el plano de la conveniencia  política. Sin embargo, estimo que esa regulación más completa era una exigencia 
si no constitucional al menos estatutaria, dado que el precepto estatutario  trataba de evitar esas dificultades y riesgos mediante la exigencia de una 
regulación legislativa estatal expresa de los recargos para evitar, entre otras cosas, una concurrencia competencial real en la imposición de tributos, también 
en materia del impuesto sobre la renta, ya que la capacidad económica del  ciudadano para pagar tributos es limitada y por ello también ha de ser limitada 
y reducida la posibilidad de imponer recargos sobre el impuesto estatal, sin que  quepa entender como único límite a la Comunidad Autónoma el alcance 
confiscatorio del impuesto. Este disentimiento sobre el punto de partida de la Sentencia determina mi  desacuerdo con la decisión final.
 
Madrid, a cuatro de octubre de mil novecientos noventa.
Voto particular que formula el Magistrado don José Gabaldón López en el recurso  de inconstitucionalidad núms. 243/85 y 257/85
1. El Magistrado que suscribe lamenta discrepar del fallo de la Sentencia y de  los fundamentos de la misma determinantes de dicho fallo, el cual en su opinión 
debiera haber sido estimatorio de los recursos, no en su totalidad pero sí en  cuanto a los arts. 7 y 8 de la Ley de la Comunidad de Madrid. La discrepancia se 
funda en las razones que siguen. 
2. Los recursos de inconstitucionalidad ahora resueltos, impugnaron en su  totalidad la Ley 15/1984, de 19 de diciembre, reguladora del Fondo de 
Solidaridad Municipal de Madrid y la Sentencia desestima en su totalidad los recursos. La referida Ley no se limita a crear y regular el Fondo de Solidaridad 
Municipal de Madrid, como parecía indicar su rúbrica, sino que en sus arts. 7 y  8 y Disposiciones adicionales cuarta y quinta establece y regula un nuevo 
recurso financiero de la Comunidad de Madrid, que habría de nutrir el citado  Fondo de Solidaridad Municipal y que consiste en un recargo en el Impuesto 
estatal sobre la Renta de las Personas Físicas. Se desestiman también,  previamente, las objeciones procesales de falta de postulación de los [Diputados 
recurrentes y del Defensor del Pueblo así como la de falta de legitimación  parcial de este último. La discrepancia que aquí se expone no alcanza a la 
totalidad de los fundamentos, pues comparte los relativos a dichos obstáculos  procesales y a cuantos argumentan la constitucionalidad de los preceptos que 
regulan el Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid; se refiere tan sólo a las  consideraciones relativas a la regulación del recargo sobre el Impuesto sobre la 
Renta de las Personas Físicas (arts. 7 y 8 Disposición adicional cuarta)y de la  conclusión declarando la adecuación a la Constitución de sus preceptos.
3. La cuestión que aquí se plantea en relación con el referido recargo sobre un  impuesto del Estado es la de si su establecimiento y regulación por Ley 
autonómica. Sin mediar una Ley estatal que lo autorice, se ajusta o no a la  Constitución. Lo cual remite al planteamiento básico de si las Comunidades 
Autónomas están dotadas, en el ordenamiento constitucional español, de poder  impositivo originario no supeditado al del Estado y si el mismo autoriza incluso 
al establecimiento y regulación de recargos sobre los impuestos estatales sin  mediación ni autorización alguna de una Ley del Estado (la del propio impuesto u 
otra suficiente). Cualquiera que sea el concepto que se mantenga acerca del  término de poder o potestad tributaria originaria, es de hecho el empleado por 
el art. 133 de la Constitución, que la atribuye (párrafo 1.º) al Estado,  mediante Ley, haciendo consciente aplicación al ámbito tributario del concepto 
político de Soberanía, del cual deriva la citada potestad. Y dicha Ley,  obviamente habría de ser Ley estatal. Pero el principio de autonomía, que 
vertebra la organización territorial del Estado (arts. 2 y 137 de la  Constitución) confiere también la potestad de establecer y exigir tributos a las 
Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, «de acuerdo con la  Constitución y las Leyes». La contraposición o mejor, graduación entre uno y 
otro párrafo ya ponen de manifiesto la diferencia existente entre la potestad tributaria del Estado y la de los otros entes autonómicos; en el caso de las 
Comunidades, que difiere de las Corporaciones Locales por el hecho de que en  aquéllas su autonomía política incluye también la potestad de legislar, no cabe 
sin embargo colocar a sus Leyes tributarias propias en el mismo plano que la Ley  estatal, de suerte que, el referido poder tributario de las Comunidades Autónomas vendrá limitado y condicionado originariamente por la Ley estatal y la 
autonomía financiera, que a las mismas atribuye el art. 156, está así  subordinada a la Constitucion y las Leyes (las del Estado y las propias). Puede 
aplicarse al respecto el principio general que expresa la STC 4/1981, fundamento  jurídico 3.º según la cual «este poder para la gestión de sus respectivos 
intereses (art. 137 C.E.) se ejerce en el marco del ordenamiento, Es la Ley, en  definitiva,la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de entes, de 
acuerdo con la Constitución, y debe hacerse notar que la misma contempla la  necesidad (como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del 
interés de la Nación) de que el Estado quede colocado en una posición de  superioridad... tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como 
Entes dotados de autonomía eualitativamente superior a la administrativa (arts.  150.3 y 155, entre otros) como a los Entes Locales». En definitiva, aunque se 
pensase que el poder tributario del Estado y de las Comunidades Autónomas es de  la misma especie (y que, por tanto, la idea política de soberanía no hubiera de 
influir en él) es lo cierto que los preceptos constitucionales subordinan y  delimitan es la potestad de las Comunidades Autónomas. Según el art. 133 de la 
Constitución no cabe atribuir la misma fuerza y extensión al poder tributario  del Estado y al de las Comunidades Autónomas, evidentemente limitado por aquél, 
tal como resulta de este precepto constitucional y de los 156 y 157. 	
4. La autonomía financiera de las Comunidades Autónomas que expresa el art. 156  de la constitución y repite el art. 1.1 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de 
septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (abreviadamente L.O.F.C.A.) debe enmarcarse cn la general unidad financiera, según «los principios de 
coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles», de suerte que no puede rigurosamente pensarse en una radical autonomía de sus 
ingresos sin relacionar los mismos con los efectos de la general política  impositiva. Dichos ingresos, entre los cuales evidentemente se encuentran los 
tributos propios y los «recargos sobre impuestos estatales y otras  participaciones en los ingresos del Estado» [art. 157, a) y b)], deben  entenderse sometidos, para que aquellos esenciales principios de coordinación y  solidaridad sean reales, «en cuanto al ejercicio de las competencias o a la 
regulación que se formule mediante Ley orgánica (art. 157.3), la cual además  establecerá las normas para resolver los conflictos y las posibles formas de 
colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado. No existe,  por otra parte, otro medio de coordinación que el uso de esta competencia 
estatal necesariamente limitativa a la vista de la presión tributaria general y  de la capacidad contributiva, en evitación de efectos indeseables de anarquia 
impositiva. De ahí que el término «podrá» que se emplea en el citado precepto  deba interpretarse en el sentido de atribución de ese poder del Estado y no en 
el de una mera posibilidad que en modo alguno se compaginaría con la exigencia,  precisamente, de Ley Orgánica. Consecuencias que adquieren especial relieve 
tratándose, como en este caso, de recargos sobre impuestos estatales (y de tanta  importancia además como el de la Renta de las Personas Físicas), puesto que no 
será en modo alguno indiferente a las previsiones impositivas del Estado la  presión tributaria agregada por los recargos de las distintas Comunidades 
Autónomas e incluso la eventual limitación ulterior a modificaciones en los  efectos propios de ese impuesto.
5. El Estatuto de la Comunidad de Madrid (Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero) proclama también su autonomía financiera (art. 51), pero «dentro de los 
principios de coordinación con las Haciendas estatal y local», y su Hacienda se  constituye, entre otros ingresos, con «los recargos que establezca la Comunidad 
de Madrid sobre impuestos estatales, en los términos que establezca la Ley  reguladora de los mismos» (art. 53.2), si bien «se regularán necesariamente, 
mediante Ley de la Asamblea de Madrid, el establecimiento, modificación y  supresión de los recargos sobre los impuestos del Estado, de acuerdo con lo 
establecido en el art. 12 de la L.O.F.C.A.» (art. 59.2). Parece evidente, según lo que de ambos preceptos resulta, que los recargos se establecerán por Ley 
Autonómica, pero que necesariamente ello habrá de tener lugar dentro de los  citados principios de coordinación (en los que insiste, por si fuera necesario, 
el Estatuto). Y este principio de coordinación no podrá contemplarse (especialmente si se trata de un recargo o impuesto estatal) más que atendiendo a 
lo que establezca la Ley reguladora del mismo; así cobra singular relieve la  necesidad de una Ley singular donde los elementos fundamentales del tributo se 
establezcan (y sobre todo se limiten) en vista de la necesaria coordinación no  es, en efecto, indiferente a la política impositiva del Estado la posibilidad de 
que los márgenes de la capacidad tributaria se agoten con unos tipos que, siendo  libres podrán ser altos, en los recargos autonómicos de todas las comunidades; 
posibilidad que incluso modificaría de algún modo la estructura final del  impuesto en cuanto a su rendimiento. Parece, pues, poder afirmarse que el 
recargo exige, desde este punto de vista, que la regulación de sus elementos  esenciales se ajuste a límites establecidos no en la propia Ley autonómica, sino 
en la Ley estatal del impuesto o en otra promulgada al efecto. 
6. No puede, en cambio, afirmarse que la ley orgánica de Financiación cubra  suficientemente esta exigencia constitucional de límites legales para lograr la 
adecuada coordinación. De hecho, la L.O.F.C.A., que repite como dijimos la  prescripción de autonomía financiera, nada sustancial agrega a los preceptos 
citados en este concreto punto: el art. 17 se refiere simplemente a las  competencias de la Comunidad, y entre otras, al establecimiento y modificación 
de los recargos (lo cual no excluye la exigencia de loa límites en la Ley del  Impuesto). El art. 12 se contrae a reiterar la potestad de las Comunidades para 
establecer recargos (repitiendo pues lo establecido en el citado art. 17 del  estatuto de Madrid) y agregando solamente la posibilidad de hacerlo sobre los 
impuestos que graven la renta y el patrimonio (precisión necesaria en vista de  la naturaleza de éstos) y, en cuanto a límites, los de que no hayan de 
«configurarse en forma que puedan suponer una minoración cn los ingresos del Estado por dichos impuestos ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los 
mismos». Es evidente que estas amplias prescripciones en modo alguno llegan a  cumplir la exigencia constitucional de coordinación y solidaridad, ni pueden 
cumplirla puesto que sólo contempla la prohibición de minorar los ingresos del  Estado, porque los aspectos que verdaderamente importan desde el punto de vista 
de aquel principio no pueden ser resueltos en una Ley de limitado alcance  autonómico sino en una Ley estatal que contemple en su integridad el alcance y 
efectos del impuesto que va a ser recargado y los del recargo mismo. 	
7. La regulación, pues, de todos los elementos esenciales del recargo se  formula en los arts. 6 y 7 de la Ley Autonómica impugnada sin que previamente la 
Ley estatal del impuesto ni otra alguna que pudiera haber contemplado las  convenientes limitaciones de esos elementos o de alguno de ellos (sensiblemente, 
el tipo impositivo o la base) desde el punto de vista de la necesaria  coordinación del tributo, se haya ocupado de ello. Por tanto su regulación ha 
sido formulada al margen de los citados preceptos constitucionales y por ello  debe ser estimada contraria a los mismos, produciendo en consecuencia su 
anulación; la cual comportaría también la de la Disposición adicional cuarta,  limitada a una vaga formulación de futuro sobre la gestión, liquidación, 
recaudación, inspección y revisión de los actos relativos al recargo que se  realizarán (establece) «en la forma que legalmente se determine».
En consecuencia, entiende el Magistrado que suscribe que el fallo debiera haber  sido el siguiente:
1.º Estimar parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos  contra la Ley de la Asamblea de la Comunidad de Madrid 15/1984, de 19 de 
diciembre, del Fondo de Solidaridad Municipal de Madrid y, en consecuencia,  declarar inconstitucionales y por lo tanto nulos los arts. 6 y 7 y la 
Disposición adicional cuarta de la misma.
2º Desestimar los recursos en todo lo demás.

Madrid, a cuatro de octubre de mil novecientos noventa.

 

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